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La insolvencia de la Administración. Ejecución judicial de deudas públicas
Autor: Eduardo Paricio Rallo
Magistrado
De un tiempo a esta parte se ha ido generalizando una situación de difícil solución en nuestro ordenamiento. En efecto, ya no son infrecuentes los casos en que una Administración no responde de las deudas que contrae, o no lo hace en el plazo que resulta exigible. La demora en el pago ha sido un fenómeno relativamente habitual para las diversas Administraciones Públicas. A menudo los problemas de tesorería, en ocasiones endémicos, han llevado al alargamiento de los plazos de pago a proveedores y contratistas. Ahora se percibe un cambio cualitativo en la situación. Se trata del caso en que se declara judicialmente una deuda que la Administración debe afrontar y sencillamente no lo hace o no puede hacerlo, quizás porque ni siquiera tiene disponibilidad presupuestaria.
Hay que tener en cuenta que Administraciones con presupuestos relativamente modestos se ven en ocasiones en la tesitura de asumir riesgos financieros importantes. Así sucede, por ejemplo, en el ámbito de la gestión urbanística. Vivimos un momento de regresión del impulso urbanizador, pero los instrumentos urbanísticos responden todavía a un modelo de crecimiento. Esta contradicción sitúa al municipio en la posición de afrontar deberes, sin contar con los recursos ordinarios de financiación de la acción urbanística. Así, una operación de gestión que resulte fallida, una reparcelación anulada o simplemente modificada por los tribunales, o una iniciativa privada de expropiación, son situaciones que pueden poner al Ayuntamiento en la obligación de afrontar un gasto imprevisto. Gasto que puede ser relativamente importante sin un horizonte de resarcimiento a corto plazo.
Estas son situaciones cada vez más frecuentes en un contexto de disminución significativa de los ingresos, por un lado, y férreo control del déficit, por otro. Ambas circunstancias limitan significativamente la capacidad de maniobra para afrontar deudas sobrevenidas.
En el ámbito privado una situación de bloqueo como la descrita se canalizaría a partir de la declaración de insolvencia. Una vez fracasados los intentos de cobro ejecutivo, estaríamos ante una situación concursal. Como se verá, nuestro ordenamiento no admite esta solución en el caso de las Administraciones Públicas. La presunción de solvencia está en la base del régimen económico-financiero de los entes públicos, una de las pocas presunciones iuris et de iure que nuestro ordenamiento admite. Sucede que ciertamente las Administraciones tienen asegurado un flujo de ingresos sostenido en el tiempo, pero tal circunstancia no garantiza su solvencia en un momento dado. Menos cuando, como se verá, el ordenamiento es sumamente reticente al embargo de bienes y también a la intervención judicial de la gestión financiera de la Administración deudora.
En ocasiones la insolvencia de las Administraciones es un hecho, pero nuestro ordenamiento no la admite. He aquí el problema.
Otro aspecto de la cuestión es el régimen jurídico al que está sometida la intervención de los órganos jurisdiccionales. En efecto, la situación relativamente plácida en la que hasta hace poco se encontraba la ejecución de sentencias de condena económica de la Administración, hacía innecesario desarrollar el régimen jurídico de la ejecución dineraria. Un régimen respecto del cual se ha mantenido la errónea idea de que se trata de un campo relativamente libre en que la ejecutividad de la sentencia es un imperativo absoluto, y el arbitrio judicial para imponerla prácticamente ilimitado.