1. “En democracia es importante que los temas polémicos sean debatidos en su momento, no semanas o meses más tarde”. Con esta claridad se expresa la Sentencia del Tribunal Supremo 756/2022, de 15 de junio de 2022 (recurso n.º 3225/2021), de la que ha sido ponente Luis María Díez-Picazo.
Los hechos ocurrieron en el Ayuntamiento de Leganés y se remontan a 2019. El 14 de noviembre, el alcalde suspendió la celebración del Pleno debido a los desórdenes que se produjeron. Convocó después un pleno extraordinario para el día 20 de noviembre, en el que se abordaron los asuntos que habían quedado sin tratar en el pleno suspendido, pero no todos: en el orden del día se incluyeron las propuestas del Gobierno municipal, pero no las interpelaciones y mociones presentadas por los concejales de la oposición. Las iniciativas de la oposición se demoraron a plenos ordinarios posteriores.
Disconforme con la decisión, un concejal presentó un recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, alegando que la exclusión de las interpelaciones y mociones en el orden del día del pleno extraordinario —en contraste con lo decidido para los asuntos de iniciativa del Gobierno municipal— suponía una vulneración del principio de igualdad ante la ley y del ius in officium de los cargos electivos (artículos 14 y 23 de la Constitución).
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 15 de Madrid estimó el recurso y su sentencia fue confirmada en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM). En la sentencia aquí analizada, el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Leganés contra la sentencia del TSJM.
2. La cuestión planteada se encuentra regulada en el artículo 87 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF). De acuerdo con dicho precepto, si el pleno termina “sin que se hubiesen debatido y resuelto todos los asuntos incluidos en el orden del día, el presidente podrá levantar la sesión. En este caso los asuntos no debatidos habrán de incluirse en el orden del día de la siguiente sesión”.
En lo que se refiere a la regulación del pleno, el Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Leganés goza de aplicación preferente respecto del ROF. Pese a que la redacción de su artículo 75 no coincida exactamente con la del artículo 87 del ROF, en lo que aquí interesa el ROM de Leganés establece la misma regla: si el pleno termina sin que se hayan abordado todos los asuntos incluidos en el orden del día, y el alcalde opta por levantar la sesión, “los asuntos no debatidos se incluirán en el orden del día de la siguiente sesión”.
3. En defensa de la decisión del alcalde, el letrado municipal aduce que ambas normas valen para los plenos ordinarios, pero no para los extraordinarios, “pues esto conduciría a cercenar o desvirtuar las facultades que legalmente corresponden al alcalde, entre las que se encuentra convocar y fijar el orden del día de los plenos extraordinarios según su propio criterio” (FJ 3.º).
Frente a ello, el concejal demandante sostiene que el principio rige para todo tipo de plenos, tanto ordinarios como extraordinarios, “porque el artículo 87 del ROF no distingue entre unos y otros”. A lo que añade que “acoger la interpretación opuesta desembocaría en una consecuencia inaceptable, consistente en que el alcalde podría ir demorando el debate de las iniciativas provenientes de la oposición municipal” (FJ 4.º).
4. La posición del Tribunal Supremo (TS) se expone en el fundamento jurídico sexto. Su interés radica en que lleva a cabo una interpretación finalista del artículo 87 ROF.
Según el TS, “de estas normas se desprende que es obligatorio que las sesiones plenarias se desarrollen sin solución de continuidad y, si es posible, en un mismo día. Como complemento de esta obligación, se hace una previsión para el supuesto —seguramente concebido como excepcional— de que deban dejarse puntos del orden del día sin tratar: si ello ocurre, deben ser incluidos en ‘la siguiente sesión’ del pleno. La finalidad de todo ello es, sin duda alguna, evitar que la discusión de los asuntos pueda demorarse” (FJ 6.º, párr. 2.º).
El artículo 87 del ROF no distingue entre plenos ordinarios y plenos extraordinarios —sigue diciendo el TS—, sino que se limita a ordenar que los puntos pendientes sean incluidos en la siguiente sesión. “Esta falta de diferenciación tiene sentido, pues se trata de no posponer sine die un debate que habría debido ya producirse”. “La prioridad debe ser concluir lo que se dejó sin hacer” (FJ 6.º, párr. 3.º).
“La prioridad debe ser concluir lo que se dejó sin hacer”.
El incumplimiento de esta norma reviste especial gravedad si los asuntos omitidos en la segunda convocatoria son las iniciativas de la oposición. “Eludir el cumplimiento de lo ordenado por el artículo 87 del ROF so pretexto de que el siguiente pleno es extraordinario equivale, así, a menoscabar las facultades de los concejales. Este menoscabo se ve acentuado cuando lo que se deja de incluir son interpelaciones y mociones provenientes de la oposición,cuyos proponentes tienen derecho a que sean abordadas sin demora. La infracción reglamentaria, en este sentido, supone una quiebra del ius in officium garantizado por el art. 23 de la Constitución”. “Lo relevante es que objetivamente erosionó los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de la oposición municipal” (FJ 6.º, párrs. 4.º y 6.º).
5. La conclusión del TS es que “todos los puntos pendientes del orden del día de un pleno anterior deben ser recogidos en el orden del día del siguiente pleno, incluso si este es extraordinario. La inobservancia de este deber reglamentario implica, además, una quiebra del art. 23 de la Constitución” (FJ 7.º).
Autor/a: Javier Calvo García