Las entidades locales juegan un papel decisivo en la gestión de los residuos, especialmente en los catalogados como domésticos o urbanos, y para ello cuentan con la posibilidad de imponer sanciones administrativas. Así lo han reconocido las sucesivas leyes de residuos y así lo hace la reciente Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados (LRSC), según la cual “en el supuesto de abandono, vertido o eliminación incontrolados de los residuos cuya recogida y gestión corresponde a las entidades locales de acuerdo con el artículo 12.5, así como en el de su entrega sin cumplir las condiciones previstas en las ordenanzas de las entidades locales, la potestad sancionadora corresponderá a las entidades locales” (art. 111.3). Aunque en el preámbulo de la norma se hable de una “actualización” del régimen sancionador, se incorporan algunos cambios sustanciales respecto de su antecesora, la Ley de residuos de 2011. En un artículo que próximamente se publicará en el número 65 de los Cuadernos de Derecho Local he tratado de desgranar esas novedades, señalando aquello que a mi juicio merece una reconsideración. En esta entrada me gustaría detenerme en una cuestión que afecta directamente a la capacidad normativa de los municipios: la tipificación de infracciones en las ordenanzas de residuos y su compatibilidad con la regulación que hace la LRSC, en un momento en el que muchos municipios se encuentran en proceso de revisión o aprobación de nuevas ordenanzas para adaptarlas a la legislación vigente.
En este sentido, un mero repaso a las ordenanzas locales de residuos de nuestro país pone de manifiesto cómo en ocasiones las infracciones que en ellas se tipifican coinciden sustancialmente con las que actualmente se recogen en la LRSC. No hace falta reproducir, por conocida, la jurisprudencia del TC sobre la reserva de ley en materia sancionadora en relación con las ordenanzas locales. Con carácter general, las entidades locales pueden tipificar infracciones y sanciones, siempre y cuando lo hagan dentro de los límites que establecen los artículos 139, 140 y 141 de la LBRL, salvo que una ley sectorial disponga otra cosa (por ejemplo, que permita imponer multas más elevadas o proteger otros bienes jurídicos distintos de los mencionados en el artículo 139 de la LBRL). Ahora bien, las entidades locales deberán procurar que la regulación que hagan de su potestad sancionadora sea respetuosa y coherente con lo dispuesto en las leyes sectoriales.
Un mero repaso a las ordenanzas locales de residuos de nuestro país pone de manifiesto cómo en ocasiones las infracciones que en ellas se tipifican coinciden sustancialmente con las que actualmente se recogen en la LRSC.
En nuestro caso, en ocasiones las ordenanzas reproducen el régimen sancionador de la LRSC o, al menos, lo mencionan (remiten a él), pero la mayoría tiende a diseñar su propio régimen sancionador al margen de la LRSC y sobre la base de los límites que establece la LBRL. Esto último es relevante porque la LRSC prevé multas mucho más elevadas que las que recoge la LBRL, permite la imposición de sanciones no pecuniarias como el cierre de un establecimiento y, además, contempla plazos de prescripción más amplios que los que de ordinario rigen para las infracciones tipificadas en las ordenanzas (en este caso por aplicación de la legislación básica en materia sancionadora contenida en la LRJSP). Por ello, es frecuente encontrarse con infracciones muy graves en ordenanzas de residuos cuya multa no supera los 3.000 euros, cuando la LRSC prevé para estas infracciones multas de hasta 3.500.000 euros, en los casos más graves. Diferencias, ciertamente notables, que se mantienen para el resto de las infracciones graves y leves.
En ocasiones las ordenanzas reproducen el régimen sancionador de la LRSC o, al menos, lo mencionan (remiten a él), pero la mayoría tiende a diseñar su propio régimen sancionador al margen de la LRSC y sobre la base de los límites que establece la LBRL.
Es evidente que estas disposiciones de las ordenanzas que contradicen lo dispuesto en una ley son nulas y que de ninguna manera pueden desplazar el régimen sancionador que incorpora la LRSC. Es más, es hasta cuestionable que las ordenanzas de residuos puedan reproducir el régimen sancionador de la LRSC o tipificar las mismas conductas. Como ha apuntado la doctrina[1], el artículo 139 de la LBRL permite tipificar infracciones y sanciones en defecto de normativa sectorial específica. En este caso, la normativa sectorial existe y es la LRSC, que, salvo una cuestión relacionada con la liberación de globos y el fumar en las playas, no permite dicha tipificación. No obstante, las ordenanzas que plantearán más problemas serán aquellas que no ya reproduzcan, sino que se aparten de las disposiciones de la LRSC. La solución es bien sencilla (inaplicar la ordenanza), pero el riesgo de que las autoridades apliquen, por mera inercia, su propia ordenanza, parece evidente[2].
Es evidente que estas disposiciones de las ordenanzas que contradicen lo dispuesto en una ley son nulas y que de ninguna manera pueden desplazar el régimen sancionador que incorpora la LRSC.
Lo anterior no significa que las ordenanzas locales no puedan tipificar infracciones en el ámbito de la gestión de residuos. Lo pueden hacer, pero respetando lo dispuesto en la LRSC y para aquellas cuestiones que no se encuentren en ella reguladas. No obstante, la LRSC ha convertido de un “plumazo” muchas de las infracciones que tradicionalmente se recogían únicamente en las ordenanzas de residuos en una infracción leve de la LRSC, mediante la técnica de la norma sancionadora en blanco. Así, el artículo 108.4.c) tipifica como infracción “la entrega de los residuos domésticos y comerciales no peligrosos contraviniendo lo establecido en las ordenanzas de las entidades locales, de conformidad con el artículo 20.3”. Esta es una novedad muy importante, ya que dicha infracción no existía bajo la Ley de residuos anterior. De esta forma, la nueva Ley de residuos reduce notablemente la capacidad normativa de las ordenanzas en materia sancionadora. Como digo, antiguamente este tipo de infracciones (depositar residuos fuera del horario previsto, por ejemplo) estaban fuera del ámbito de aplicación de la Ley de residuos, pero ahora quedan incorporadas a su régimen sancionador y no al de las ordenanzas.
La LRSC ha convertido de un “plumazo” muchas de las infracciones que tradicionalmente se recogían únicamente en las ordenanzas de residuos en una infracción leve de la LRSC, mediante la técnica de la norma sancionadora en blanco.
La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en su Modelo de Ordenanza Marco de Recogida de Residuos recoge alguna de las cuestiones hasta aquí señaladas. De esta forma, diferencia claramente aquellas infracciones ya recogidas en la LRSC para las que prevé las multas y los plazos de prescripción de esta ley, de las que se pueden tipificar al amparo y bajo los límites de la LBRL. Sin embargo, la propuesta de la FEMP no incorpora otras cuestiones que sí prevé la LRSC, como la responsabilidad solidaria en supuestos en los que existan varios partícipes de la infracción, las sanciones accesorias que mencionábamos antes, o la posibilidad de publicar el nombre del infractor. Como ya dije, es preferible que las ordenanzas se limiten a tipificar tan solo aquellas infracciones no recogidas en las leyes sectoriales. Para el resto de los supuestos, se podría hacer una referencia genérica a la LRSC. Una posible redacción sería la siguiente: “Para las infracciones relacionadas con la gestión de los residuos de competencia municipal y la entrega de los residuos incumpliendo las disposiciones de esta ordenanza se estará a lo dispuesto en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular”. A continuación, se añadirían las nuevas infracciones: “sin perjuicio de lo anterior, a los efectos de esta ordenanza se considerarán infracciones administrativas muy graves (también graves o leves) las siguientes conductas:”.
Es preferible que las ordenanzas se limiten a tipificar tan solo aquellas infracciones no recogidas en las leyes sectoriales. Para el resto de los supuestos, se podría hacer una referencia genérica a la LRSC.
Autor/a: Diego Rodríguez Cembellín
[1] Rebollo Puig, Izquierdo Carrasco y Alarcón Sotomayor (2006: 3745-3746).
[2] Lo apunta Martín Fernández (2023: 99) respecto a las ordenanzas de “convivencia” y la LOSC, donde existen problemas similares.