El mecanismo de las reservas de suelo para construir viviendas de protección pública constituye una obligación que fue creada ante la insuficiencia de los Patrimonios Públicos del Suelo.Estos estaban destinados prioritariamente para colmar esa necesidad, pero su deficiente utilización procuró un doble desvío: de un lado, al generalizarse su destino a “otros usos de interés social” distintos de la vivienda protegida, y de otro, por la evasión de los recursos procedentes de la Administración y enajenación de sus bienes, eludiendo su retroalimentación como hubiera sido lo propio de un patrimonio separado.
Desde un punto de vista normativo, la Ley 8/1990 de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (artículo 35.5), ofreció la necesaria cobertura legal a esas reservas, permitiendo que el planeamiento general calificara terrenos con destino a la construcción de viviendas de protección pública, solventando así el óbice que jurisprudencialmente venía oponiéndose a la constante práctica de incorporar tales reservas directamente en los planes sin base legal que lo legitimara. Tal previsión fue también incorporada en el posterior Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (artículo 98.3), pero resultó afectado por la inconstitucionalidad declarada por la STC 61/1997, de 20 de marzo.
Quedaron así las reservas huérfanas de regulación estatal, y fueron entonces las leyes autonómicas las que afrontaron su normación, configurándose como un imperativo legal, de modo que los planes tenían que hacer seguimiento necesario de ese mandato.
Sin embargo, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, retomó la cuestión y procuró homogeneizar la regulación de las reservas al amparo de determinados títulos competenciales estatales, que fueron cuestionados pero confirmados por la STC 141/2014, de 11 de septiembre. Desde entonces la legislación estatal ha sido constante en el establecimiento de las reservas mínimas que el legislador autonómico debía respetar, sin perjuicio de que aquel pudiera incrementarlas o incluso crear otras nuevas (posibilidad esta última declarada constitucional por la STC 16/2021, de 28 de enero).
Ha de señalarse que desde la Ley 8/2007 la imposición de las reservas venía acompañada de una doble caución temporal. De un lado, se descartaba cualquier aplicación pretérita de las reservas a los procedimientos de planificación en curso. De otro, se disponía una vacatio para la acomodación de la legislación autonómica a la estatal. Incluso se llegó a establecer una norma especial de suspensión de las nuevas reservas durante un plazo de 4 años, con ocasión de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas.
Desde la Ley 8/2007 la imposición de las reservas venía acompañada de una doble caución temporal. De un lado, se descartaba cualquier aplicación pretérita de las reservas a los procedimientos de planificación en curso. De otro, se disponía una vacatio para la acomodación de la legislación autonómica a la estatal.
Sin embargo, y rompiendo toda esa tradición histórica, la citada Ley 12/2023 elevó los porcentajes de reserva sin establecer norma transitoria alguna que precisase el alcance temporal del cambio normativo, lo que ha generado una profusa incertidumbre en el operador jurídico, omisión que contraría frontalmente el principio de seguridad jurídica (STC 44/2023, de 9 de mayo), en cuanto “el legislador debe procurar que los operadores jurídicos y ciudadanos sepan a qué atenerse, huir de provocar situaciones confusas y perplejidades difícilmente salvables respecto de la previsibilidad de cuál sea el derecho aplicable y las consecuencias derivadas del mismo”.
Rompiendo toda esa tradición histórica, la citada Ley 12/2023 elevó los porcentajes de reserva sin establecer norma transitoria alguna que precisase el alcance temporal del cambio normativo, lo que ha generado una profusa incertidumbre en el operador jurídico, omisión que contraría frontalmente el principio de seguridad jurídica.
Una primera interpretación de la cuestión pasaría por considerar que las modificaciones operadas por la Ley 12/2023 son de aplicación inmediata a todos los cambios de ordenación cuyos procedimientos de aprobación estén iniciados antes de su entrada en vigor. Su argumento principal podría fundarse en el rechazo de dos enmiendas (184 y 324 en el Senado) que proponían incorporar una norma transitoria similar a la de las normas precedentes.
Desconocemos las razones que indujeron al rechazo de dichas enmiendas. Bien podría pensarse que se trataba de evitar cualquier retraso en la aplicación de las nuevas reservas, a lo que habría que objetar que esa bondadosa intención —que debería pasar por su inclusión en todos los procedimientos planificadores en curso y su correlativa modificación— implicaría paradójicamente un retraso global, muy significativo, en la aplicación de las reservas ya programadas, resultado que difícilmente puede pretender el legislador, pues su propósito declarado es precisamente el contrario, al tratar de garantizar con premura vivienda a precios asequibles a los más desfavorecidos. Ha de presumirse también que el legislador es conocedor de la especial complejidad y lentitud que entraña la tramitación de los procedimientos de aprobación de los planes urbanísticos.
Por tanto, una adecuada interpretación lógica y teleológica de la ley impide sostener cualquier tesis que implique la paralización generalizada de los planes urbanísticos en tramitación, nutridos ya con sus propias reservas para vivienda de protección pública, retrasando así su incorporación al mercado inmobiliario más sensible.
Una adecuada interpretación lógica y teleológica de la ley impide sostener cualquier tesis que implique la paralización generalizada de los planes urbanísticos en tramitación, nutridos ya con sus propias reservas para vivienda de protección pública, retrasando así su incorporación al mercado inmobiliario más sensible.
Solo cabe colegir, por descarte, que el hipotético motivo del rechazo de aquellas enmiendas se debió a la creencia —errónea— sobre la suficiencia de la norma transitoria inserta en la Ley del Suelo vigente, bajo el entendimiento de que esta sería aplicable también a las nuevas reservas creadas por la Ley 12/2023, lo que, de partida, se enfrentaría con el obstáculo de que el punto de referencia de dicha transitoriedad se halla en la Ley 8/2007, provocando una clara discordancia temporal, desajuste también predicable respecto de los otros aspectos regulados en esa misma transitoria: la vacatio prevenida en la actual Ley del Suelo y la citada regla de suspensión incorporada por la Ley 8/2013, periodos transitorios, todos ellos, superados ampliamente en el momento presente.
Además, la aplicación de una norma transitoria perteneciente a una ley respecto de otra distinta ha sido recientemente desechada por el Tribunal Supremo. En efecto (por todas, la STS de 3 de julio de 2023 —Sala de lo Penal—), se pronuncia sobre la posibilidad de aplicar una disposición transitoria del Código Penal a la reforma operada por la denostada y controvertida LO 10/2022 (que carecía de norma transitoria ad hoc), señalándose que la transitoria del Código Penal “no puede ser concebida como una norma de derecho intertemporal, con vocación de inderogable vigencia, para resolver los problemas suscitados a raíz de todas y cada una de las reformas abordadas a lo largo del tiempo por el legislador”.
Todo ello anima a apoyar, como única alternativa, la interpretación lógica y teleológica antes apuntada, de suerte que las nuevas reservas solo se aplicarían a los procedimientos planificadores iniciados con posterioridad a la Ley 12/2023, siguiendo así la estela y razón de la transitoriedad que históricamente se había enlazado a la regulación de estas reservas.
Como argumento adicional podría esgrimirse la evolución jurisprudencial del principio de unidad procedimental, en la que se observa una tendencia expansiva hacia su aplicación en las modificaciones sustantivas —y no solo procedimentales— (SSTS 1274/2018 y 703/2019, de 17 de julio de 2018 y 27 mayo de 2019, respectivamente), en el sentido de que nada obstaría para subsumir en su ámbito de actuación a los procedimientos de aprobación de planes urbanísticos que se hallen en tramitación cuando la ley sustantiva que le afecte no contemple una norma transitoria expresa, como sería el caso analizado.
Como argumento adicional podría esgrimirse la evolución jurisprudencial del principio de unidad procedimental, en la que se observa una tendencia expansiva hacia su aplicación en las modificaciones sustantivas (y no solo procedimentales).
Autor/a: Fernando Luque Regueiro