La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2024 (recurso de casación 5572/2022, ECLI:ES:TS:2024:1576) se centra en la interpretación del artículo 95.4 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, en adelante), que dispone lo siguiente: “Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento”. Dado que su apartado 1 se refiere expresa, literal y únicamente a la caducidad de “los procedimientos iniciados a solicitud del interesado”, se plantea la relevante cuestión de si la cláusula del interés general puede frenar la caducidad únicamente en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, o también podrá oponerse en los procedimientos que se inicien de oficio.
Se plantea la relevante cuestión de si la cláusula del interés general puede frenar la caducidad únicamente en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, o también podrá oponerse en los procedimientos que se inicien de oficio.
El objeto del recurso contencioso-administrativo origen de esta sentencia lo constituye la resolución presunta, desestimatoria por silencio administrativo, del Ayuntamiento de Denia de una solicitud en la que se pide, expuesto de manera simplificada y en lo que aquí interesa, que se declare caducado un procedimiento de revisión de oficio relativo a la licencia de obra concedida para la construcción de 29 viviendas. Siendo esto así, sin embargo, en sus argumentos, el Tribunal no hace alusión únicamente a los procedimientos de revisión de oficio, sino que se refiere a todo tipo de procedimientos iniciados de oficio, a los que, por tanto, se aplicará la doctrina aquí sentada.
En relación con esta cuestión, se suscita un debate relativo a la aplicación e interpretación de una jurisprudencia anterior de esta Sala del Tribunal Supremo. En concreto, el Tribunal se centra, por pertinencia, en dos sentencias que se han pronunciado al respecto: sentencia de 26 de abril de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:2834) y sentencia de 27 de marzo de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:2965). En ellas se afirma de manera taxativa por esta Sala que el artículo 92.4 de la Ley de 1992 (el actual artículo 95.4 LPAC) “está previsto para los procedimientos iniciados a instancia de particulares, como resulta de su apartado 1, y el procedimiento de deslinde litigioso se inició de oficio por la Administración […]” (FD 3, párrafo 2.º, STS de 14 de marzo de 2024).
Ciertamente, en las dos sentencias mencionadas el Tribunal Supremo excluye la posibilidad de que el artículo 95.4 LPAC pueda aplicarse a los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. No obstante, si bien no puede decirse que constituya un obiter dicta, es lo cierto que en ambas sentencias se utiliza como un argumento residual que se acoge ad abundantionem, dada la especialidad de las materias que se examinan en las sentencias citadas (dominio público hidráulico y patrimonio histórico). Por tanto, el Tribunal considera que se impone proceder a examinar si dicha interpretación del artículo 95.4 LPAC se proyecta sobre los procedimientos iniciados de oficio (FD 4, párrafo 1.º). Esto es, si la interpretación del precepto sentada en su doctrina jurisprudencial debe mantenerse o no: «reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina» establecida (FD 3, párrafo 3.º).
Centrado el debate en el contenido del artículo 95, la argumentación del Tribunal Supremo comienza señalando que, en efecto, este precepto regula la caducidad y, dentro de esta, sus «requisitos y efectos».
Centrado el debate en el contenido del artículo 95, la argumentación del Tribunal Supremo comienza señalando que, en efecto, este precepto regula la caducidad y, dentro de esta, sus «requisitos y efectos». Por tanto, determina los requisitos para que proceda la caducidad y la consecuencia que tiene en el procedimiento en que se declara. Pues bien, el precepto tiene cuatro apartados con cinco párrafos y afirma el Tribunal que cada uno de los apartados tiene un contenido autónomo, por más que todos ellos regulan la institución. Lo que se quiere decir es que, si bien el párrafo primero habla de «procedimientos iniciados a solicitud del interesado», no puede pensarse que está condicionando el resto el precepto, de tal forma que estén indisolublemente referidos a ese tipo de procedimiento. Así pues, considera el Tribunal que no parece que de los términos del precepto pueda admitirse que lo establecido en el párrafo tercero, es decir, los efectos de la caducidad, es aplicable solo a los procedimientos iniciados a instancia de parte, con exclusión de los iniciados de oficio, lo cual es contrario a la lógica y a los mismos términos del precepto (FD 4, párrafo 3.º).
Considera el Tribunal que no parece que de los términos del precepto pueda admitirse que lo establecido en el párrafo tercero, es decir, los efectos de la caducidad, es aplicable solo a los procedimientos iniciados a instancia de parte, con exclusión de los iniciados de oficio, lo cual es contrario a la lógica y a los mismos términos del precepto.
Lo que se hace en el primer párrafo y en el segundo del artículo 95 es regular los requisitos para apreciar la caducidad, y se circunscribe a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los iniciados de oficio. Esa limitación era necesaria porque, en relación con los procedimientos iniciados de oficio, al estar la caducidad vinculada íntimamente a los efectos del silencio, sus requisitos están regulados en el artículo 25 y, para el supuesto de la revisión de oficio, en el artículo 106 (FD 4, párrafo 4.º).
Para el Tribunal, hay un argumento de lógica jurídica que avala la conclusión a la que llega: de limitarse la exclusión de los efectos generales de la caducidad solo a los procedimientos iniciados a instancia de los particulares y, por tanto, en su propio beneficio, es difícil imaginar qué «interés general» puede existir en la continuación cuando el debate está referido al derecho de un particular. Más propio es que ese interés general esté presente en los procedimientos iniciados por la misma Administración. Dando un paso más en su razonamiento, el Tribunal afirma: debe recordarse que la caducidad en los procedimientos iniciados por los particulares solo se produce cuando el interesado omite la necesaria colaboración para poder continuar el procedimiento, siendo previsible que, si se produce esa renuncia a la continuación, mantendrá esa actitud aunque se excluya la terminación del procedimiento, que es el efecto que se deja suspendido con lo establecido en el párrafo cuarto (FD 4, párrafo 6.º). En definitiva, de esta argumentación del Tribunal, y en buena lógica jurídica, parece que la excepción de la caducidad prevista en el artículo 95.4 LPAC tiene su ámbito de aplicación más propiamente en los procedimientos iniciados de oficio que en los iniciados a instancia de particulares.
En definitiva, de esta argumentación del Tribunal, y en buena lógica jurídica, parece que la excepción de la caducidad prevista en el artículo 95.4 LPAC tiene su ámbito de aplicación más propiamente en los procedimientos iniciados de oficio que en los iniciados a instancia de particulares.
Todo ello conduce a la Sala Tercera del Tribunal Supremo a fijar como doctrina casacional que “la posibilidad de excluir la caducidad de los procedimientos administrativos por interés general o conveniencia rige tanto si se han iniciado por el interesado o por la Administración, siendo aplicable dicha exclusión a los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho” (FD 4, párrafo 7.º).
Aunque con una argumentación ciertamente compleja, realizando una interpretación sistemática del artículo 95 LPAC, la conclusión del Tribunal resulta clara: i) La caducidad se regula en los apartados 1.º y 2.º del artículo 95 LPAC, para el supuesto de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado; y por el artículo 25.1.b) LPAC, para el supuesto de procedimientos iniciados de oficio; ii) Los efectos de la caducidad, aplicados tanto a los procedimientos iniciados de oficio como a los iniciados a solicitud del interesado, se regulan en los apartados 3.º y 4.º del artículo 95 LPAC; y iii) Derivado de la anterior conclusión, la excepción a la caducidad prevista en el artículo 95.4 LPAC se entiende aplicable a todo tipo de procedimientos, sean iniciados de oficio o a instancia del interesado.
Sentada esta nueva doctrina, queda pendiente, porque el Tribunal Supremo no aclara esta cuestión, la concreción de los supuestos que encajarían en la excepción de caducidad del artículo 95.4 LPAC. Esto es, qué se entiende por una cuestión que “afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento”. Ni siquiera incluye una referencia a si estas circunstancias han de ser interpretadas de forma restrictiva o excepcional, o si existe algún matiz o limitación en la aplicación de esta doctrina en los procedimientos susceptibles de producir actos de gravamen o desfavorables para los particulares en los que la Administración no dicte y notifique resolución en el plazo legalmente previsto. Una interpretación amplia de estos conceptos jurídicos podría tener una enorme repercusión práctica, pudiendo dejar, de facto, sin virtualidad la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio.
Autor/a: Mónica Domínguez Martín