El sistema tributario que se contiene en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL), recoge los elementos esenciales de los distintos tributos y deja cierto margen de decisión a las entidades locales. Se trata de un modelo necesitado de revisión, porque alguno de sus elementos permanece invariado desde el año 1988, en que se aprobó la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y porque se trata de un modelo unitario que se aplica de forma prácticamente similar en todos los municipios españoles, sin consideración de la heterogeneidad municipal.
En materia de tributación general, no debemos abrir en exceso el abanico de los hechos imponibles. Más bien al contrario, las figuras tributarias locales deberían ser pocas en número, de bases amplias y, por tanto, amplia capacidad recaudatoria, y con una mayor racionalidad; poco “generosa” en materia de beneficios fiscales,de modo que cumplan el objetivo esencial de allegar recursos a la Administración local, quedando la vía de los incentivos y el ejercicio de la política social en mayor medida en la órbita del gasto público.
Las figuras tributarias locales deberían ser pocas en número, de bases amplias y, por tanto, amplia capacidad recaudatoria, y con una mayor racionalidad; poco “generosa” en materia de beneficios fiscales.
La fiscalidad inmobiliaria, entendida en sentido amplio, y el gravamen de los actos o negocios de naturaleza económica, vinculados al ámbito local a través de figuras tributarias que recojan mejor la actividad desarrollada en este ámbito, deberían formar, en todo caso, parte esencial del sistema fiscal local, al tiempo que la tributación sobre la renta personal debería ser susceptible de ser aprovechada por los ayuntamientos a partir de una cierta dimensión. En todo caso, los Gobiernos locales deberían tener cierto “recorrido normativo” que les permita, de forma autónoma y asumiendo los correspondientes costes recaudatorios, incentivar comportamientos económicos estratégicos en su ámbito competencial, con el fin de captar, mantener o reconvertir inversión empresarial en sus territorios, aunque con ciertos límites para evitar competencias fiscales perniciosas.
Como principio de actuación general, se debería profundizar en el uso del bloque de tasas y precios públicos, recuperando su filosofía como instrumentos de financiación que aplican el principio de beneficio en la prestación de los servicios públicos locales. Actualmente, vienen a representar en torno al 14 % de los ingresos no financieros de las corporaciones locales españolas.
En relación con la participación en el IRPF, por lo que se refiere a las medianas y grandes ciudades, por un lado se debería ampliar el porcentaje de cesión, y por otro, cederles cierta capacidad normativa sobre este impuesto, que les permita regular el tipo impositivo dentro de un intervalo fijado por la ley. La Comisión para la revisión de la financiación local (2017) proponía la posibilidad de que “los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes pudiesen establecer un recargo de tipo fijo sobre la cuota líquida del IRPF, así como que las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares puedan aprobar recargos sobre impuestos municipales y sobre la cuota líquida estatal del IRPF de los contribuyentes, que tengan su residencia habitual en Municipios de menos de 20.000 habitantes”. Se trataría de una medida que contribuiría a mejorar la autonomía y la responsabilidad fiscal de las grandes ciudades, siempre que esta fuera perceptible por el contribuyente del IRPF radicado en ellas. El Ayuntamiento únicamente podría regular el tipo impositivo dentro del intervalo fijado por la ley estatal, de modo que el eventual aumento de la complejidad sería insignificante y se limitaría a incorporar una cuota más en el formato de liquidación, que se calcularía automáticamente al indicar el municipio de residencia.
En relación con la participación en el IRPF, por lo que se refiere a las medianas y grandes ciudades, por un lado se debería ampliar el porcentaje de cesión, y por otro, cederles cierta capacidad normativa sobre este impuesto.
En relación con el IVA y los impuestos especiales, debería valorarse una modificación de los criterios de asignación de la recaudación correspondiente a la parte cedida a las grandes ciudades, particularmente Barcelona y Madrid. Esta medida se justificaría teniendo en cuenta que el IVA y los impuestos especiales de fabricación pretenden grabar a los consumidores finales, por lo que la recaudación cedida a Barcelona y Madrid, pero también a otras grandes ciudades, debería calcularse a partir de datos reales de los consumos hechos en la ciudad.
En relación con el IVA y los impuestos especiales, debería valorarse una modificación de los criterios de asignación de la recaudación correspondiente a la parte cedida a las grandes ciudades, particularmente Barcelona y Madrid.
A nivel transversal, sería conveniente analizar, en la normativa actual, el conjunto de artículos que directamente hacen referencia a aspectos relacionados con:
-Procedimientos de autoliquidación, ya que suponen una simplificación de la gestión tributaria municipal. Habría que revisar las figuras a las que se aplica regularmente, y las figuras a las que se podría aplicar y no se hace, aunque la puesta en funcionamiento puede ser complicada. Debería valorarse la ampliación del régimen de autoliquidaciones con asistencia municipal para realizarlas.
-Se podrían refundir las tasas, las contribuciones especiales y los precios públicos que recaigan sobre el mismo sujeto pasivo, y tengan bases imponibles análogas, pero en ningún caso la refundición debería suponer un gravamen global de importe superior al del conjunto de las exacciones refundidas o unificadas. Sería preciso modificar algunos aspectos prácticos de la gestión tributaria, pero sería posible y deseable desde el punto de vista político, al simplificar el régimen de tributación local.
-Colaboración con la Administración tributaria. Además de las obligaciones existentes y reconocidas en la Ley General Tributaria (LGT) a los funcionarios públicos, debería valorarse la posibilidad de establecer deberes concretos de suministro de información, sobre todo respecto a los colegios profesionales.
Por último, y como preocupación general, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, impone el establecimiento obligatorio en 2025 de una tasa o prestación patrimonial de carácter público no tributario en todos los ayuntamientos. Dicho tributo se encuentra escasamente regulado en dicha norma, generándose numerosas dudas que están siendo tratadas en un grupo de trabajo constituido por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y la FEMP. Este tributo tiene como finalidad financiar los gastos asociados al ciclo completo de recogida y tratamiento de la totalidad de los residuos que se originan en la ciudad. No es el momento de extenderse en describir la gran complejidad y singularidad de todo el sistema establecido para la gestión de todo el modelo aplicable, tanto para la recogida (diferentes sistemas de contenerización y recogida para cada tipo de residuo, distintas tipologías de puntos limpios, recogidas especiales de objetos voluminosos, etc.) como para el tratamiento y el reciclado de los residuos. Por todo ello, se considera necesario que, atendiendo a las especiales circunstancias que se dan en el sistema de recogida y tratamiento de residuos en función de las características de los ayuntamientos, se establezcan todos aquellos elementos tributarios que requieran de regulación, mediante norma con rango de ley,diferenciando las posibilidades y capacidades de los ayuntamientos para gestionar un servicio público de forma diferencial en función de la tipología de las corporaciones locales.
En el número 1/2024 del Anuario de Hacienda Local, editado por la Fundación Democracia y Gobierno Local, realizo un análisis más amplio de las necesidades financieras de las Administraciones locales.
Autor/a: Juan José Rubio Guerrero