El problema de base y el auxilio de la colaboración público-privada
Como se ha comentado en posts anteriores, resulta una realidad incontestable que numerosos municipios son incapaces de cumplir con los plazos legales fijados para el otorgamiento de licencias urbanísticas y otros trámites vinculados con la actividad de edificación. También es incontestable que esta situación causa perjuicios de diversa índole a ciudadanos y empresas: desde simples molestias a afecciones al derecho constitucional a una vivienda, pasando por la huida de relevantes inversiones económicas. En fin, verdaderos intereses públicos afectados. Los motivos de esa incapacidad son muy variados (inadecuadas regulaciones, falta de personal, complejidad técnica, etc.). Las vías que el legislador estatal, el autonómico e incluso algunas ordenanzas municipales sin esperar a esos legisladores han empleado en los últimos años para revertir esta situación son también variadas, y van desde la reducción del ámbito de actividades sometidas a esos controles previos hasta la apuesta por la denominada colaboración público-privada, que es lo que ahora nos interesa. Esta colaboración consiste, a grandes rasgos, en posibilitar que entidades privadas intervengan de manera instrumental en estas actuaciones de control del cumplimiento de la normativa, no solo en los controles previos como las licencias, sino también en los posteriores como la inspección urbanística.
Pues bien, la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante, LISTA), no ha sido una excepción. Su punto de partida es contundente en esta línea: las Administraciones públicas con competencias en la ordenación territorial y urbanística tienen el deber de facilitar y promover la colaboración de la iniciativa privada en esas actuaciones de control (ex art. 9.2). Es difícil aventurar el alcance real de las consecuencias jurídicas que tiene que esta colaboración se configure como un deber legal y no como una mera opción, pero queda clara la relevancia que el legislador ha otorgado a la cuestión. En esa ley se definen las líneas maestras de dicha colaboración que después han sido desarrolladas por el Decreto 550/2022, de 29 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la LISTA. Debemos destacar que la redacción originaria de ambas normas sobre esta cuestión ha sido notablemente afectada por dos decretos leyes aprobados por el Gobierno andaluz: el 11/2022, de modificación de la LISTA; y el 3/2024, de simplificación administrativa.
Las Administraciones públicas con competencias en la ordenación territorial y urbanística tienen el deber de facilitar y promover la colaboración de la iniciativa privada en esas actuaciones de control.
Tipología de entidades colaboradoras
Esa colaboración se canaliza a través de dos tipos de entidades: los colegios profesionales (como el de Arquitectos o el de Ingenieros Industriales, por citar dos de los más relevantes en este ámbito) y las denominadas entidades urbanísticas certificadoras. Los primeros, aunque de base asociativa (los profesionales colegiados), son entidades de derecho público, fundamentalmente porque son creadas por ley y ese legislador les atribuye ciertas funciones públicas y define su régimen jurídico. Las segundas son entidades privadas y solo con ellas se puede hablar con propiedad de colaboración público-privada. La combinación de ambas formas de colaboración sobre un mismo ámbito, en este caso el urbanístico, plantea dudas sobre el cumplimiento estricto de los principios de libre competencia y objetividad e imparcialidad requeridos para el desempeño de funciones públicas.
Los ámbitos de esta colaboración ni preceptiva, ni excluyente ni vinculante
El art. 9.3 LISTA, completado con el art. 13 del Decreto 550/2022, delimita de la siguiente manera las tareas de colaboración:
a) Verificar los requisitos de integridad documental, suficiencia e idoneidad de los proyectos y la documentación correspondientes a la licencia o declaración responsable, exigidos por la normativa aplicable.
A estos efectos, las entidades colaboradoras podrán emitir certificación de conformidad respecto de la documentación preceptiva.
b) Comprobar que los proyectos y la documentación técnica cumplen la normativa técnica aplicable, la legislación urbanística y el planeamiento de aplicación.
A este respecto, podrán emitir “informes previos de conformidad técnica y jurídica”.
c) Verificar la adecuación de la ejecución de las obras a la licencia o a la declaración responsable.
Estas verificaciones se pueden llevar a cabo tanto de manera previa al inicio de las obras (por ej., actuaciones de comprobación in situ en el solar) como durante su ejecución o una vez ejecutadas las obras (por ej., a los efectos de la presentación de la declaración responsable para la ocupación o utilización). También se podrán formalizar mediante certificaciones de conformidad.
d) Colaborar en la realización de actuaciones relacionadas con el control del cumplimiento del deber de conservación.
Estas tareas de colaboración pueden consistir, entre otras, en la verificación de los informes de inspección técnica de las construcciones y en el control administrativo sobre el cumplimiento del deber de conservación.
El mencionado art. 9 LISTA añade otras dos precisiones muy relevantes en cuanto al régimen jurídico de esta potencial colaboración:
1.- En ningún caso su intervención será preceptiva. Por tanto, intervendrán bien a instancia de persona interesada en esos procedimientos de control administrativo o bien por encargo de la propia Administración local.
Esto genera un claro hándicap para la extensión en el empleo de este tipo de entidades por los interesados, pues, en principio, ello supone un mayor coste económico que solo merecerá la pena si lleva aparejadas ventajas jurídicas (eliminación de ciertos trámites administrativos, reducción de los plazos de resolución, etc.) o compensaciones también económicas (por ej., reducción en las tasas municipales por la realización de estos controles).
En ningún caso su intervención será preceptiva.
2.- Sus informes ni son excluyentes ni vinculantes. Los informes, certificados o actas que emitan estas entidades colaboradoras se incorporarán al correspondiente expediente administrativo y serán tenidos en cuenta, “sin perjuicio de la verificación y control que en el ejercicio de sus potestades corresponde a la Administración”. Esto es, ni esos documentos tienen carácter vinculante para la Administración municipal ni excluyen cualquier actuación de control que la misma considere oportuna (por ej., podrá pedir documentación adicional a pesar de haber aportado el interesado una certificación de conformidad). En particular, como regla general, el Ayuntamiento debe seguir emitiendo los correspondientes informes técnico y jurídico en los procedimientos de intervención administrativa sobre la actividad de edificación (art. 302 Decreto 550/2022).
Sus informes ni son excluyentes ni vinculantes.
No obstante, el art. 9 LISTA admite lo siguiente: “Las Ordenanzas municipales podrán prever que el informe o certificado pueda surtir efectos equiparables al informe técnico en los procedimientos de intervención administrativa sobre la actividad de edificación, en los términos establecidos reglamentariamente”. Esto es, no sería necesaria la emisión del informe técnico si se aporta una certificación de una entidad colaboradora, pero siempre que así lo haya previsto previamente una ordenanza municipal. Además, esta ordenanza “podrá delimitar aquellas zonas del municipio a las que se podrá aplicar el régimen de los informes de las entidades urbanísticas certificadoras y los colegios profesionales, así como los tipos de actos urbanísticos sujetos a intervención administrativa sobre los que podrá operar” (art. 15 Reglamento LISTA).
El art. 9 LISTA admite lo siguiente: “Las Ordenanzas municipales podrán prever que el informe o certificado pueda surtir efectos equiparables al informe técnico en los procedimientos de intervención administrativa sobre la actividad de edificación, en los términos establecidos reglamentariamente”.
Por su parte, el informe jurídico siempre será necesario, lo que genera algunos interrogantes, pues, como se ha expuesto, estas entidades pueden emitir un informe de conformidad técnica “y jurídica”.
De este modo, el legislador andaluz no se atreve a dar directamente un paso decisivo en pro de la utilización de estas entidades colaboradoras y se separa, por ej., de lo previsto tanto en los arts. 167 y 167 bis de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, como en el art. 146 bis 3 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, donde se parte de que esas actuaciones de dichas entidades sustituyen esos informes técnicos y jurídicos municipales.
Finalmente, de la literalidad de los arts. 10 y 11 del Decreto 550/2022 pudiera derivarse otro límite adicional: que esos certificados que son susceptibles de sustituir el informe técnico municipal no pueden emitirse a instancia de interesado, sino solo por encargo del Ayuntamiento. El art. 10.2, cuando se refiere a las actuaciones que estas entidades colaboradoras pueden realizar a instancia de persona interesada, se limita a decir:
“En estos casos, verificarán la documentación que éstos les presenten y, en su caso, les advertirán de los defectos detectados. Asimismo, podrán recabar los informes preceptivos o autorizaciones sectoriales que corresponda solicitar en representación de los interesados”.
Esto es, solo menciona la función de verificación de los requisitos de integridad documental, sin referencia alguna a la función de comprobación del cumplimiento de los requisitos técnicos y normativos —que es la que ahora nos ocupa—. Entendemos que se trata de una desafortunada redacción que ha de ser objeto de una interpretación correctora que resulte armoniosa con lo previsto en el art. 302.1 del mismo decreto, que admite con claridad la posibilidad de que ese informe sea emitido tanto a instancia del Ayuntamiento como de la persona interesada.
Conclusión
En definitiva, más allá de ciertas proclamaciones grandilocuentes a favor de la colaboración público-privada en el control del cumplimiento de la normativa urbanística, el legislador autonómico andaluz se ha mostrado muy cauto al respecto en algunos elementos clave y, además, con ciertas incongruencias normativas internas, que podrían resolverse mediante un adecuado desarrollo reglamentario a fin de garantizar la eficacia del sistema.
Más allá de ciertas proclamaciones grandilocuentes a favor de la colaboración público-privada en el control del cumplimiento de la normativa urbanística, el legislador autonómico andaluz se ha mostrado muy cauto al respecto.
Autor/a: Manuel Izquierdo Carrasco