La encomienda de gestión es una técnica de autoorganización administrativa que cobró cuerpo, por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, en el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Su objeto versaba sobre la realización de “actividades de carácter material, técnico”o“de servicios” de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de derecho público encomendantes. La mención a los “servicios” entrañó una fuerte confusión con la figura de la “encomienda de gestión” a medios propios y servicios técnicos prevista años más tarde en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en la medida en que se le otorgó idéntica denominación, conviviendo así dos figuras en textos legales distintos con notas parcialmente coincidentes. La diferencia fundamental venía dada porque la encomienda de gestión “contractual” solo podía instrumentarse a través de entes que tuvieran la consideración de medio propio, y correlativamente, porque las encomiendas de gestión del citado artículo 15 no podían atribuirse a personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, como proscribía su apartado 5.
Por otro lado, las causas que podían justificar la encomienda se ceñían a “razones de eficacia” o “cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño”. La ley aclaraba que la encomienda no supone “alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén” (artículo 12), aunque el artículo 15.2 precisaba que no podía suponer en ningún caso cesión “de los elementos sustantivos de su ejercicio” (de la competencia), lo que se ligaba a la responsabilidad atribuida al órgano o entidad encomendante para “dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda”.
Dichos límites suponían, al menos en su literalidad, que toda la actividad material encomendada debía estar supeditada a actos o resoluciones jurídicas que les dieran suficiente cobertura y dictadas por el órgano encomendante, lo que entorpecía claramente el desarrollo ágil de la encomienda. Como veremos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo criticó la imprecisión del artículo 15 en este punto, ofreciendo una interpretación un poco más flexible favorable a la posibilidad de que el órgano encomendado pudiera realizar algunos trámites administrativos, en particular, los actos denominados de carácter interlocutorio.
El vigente artículo 11 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, acotó ese régimen jurídico de manera fundamental, al excluir de su ámbito objetivo las prestaciones propias de los contratos de servicios, de modo que el objeto de la encomienda quedaba reducido a “la realización de actividades de carácter material o técnico”. Al tiempo,se especificaba de manera expresa la necesidad del carácter público de la entidad encomendada.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2013, pionera en la materia, confirmó, en el asunto enjuiciado, la anulación de una encomienda de gestión por la que se atribuía el ejercicio de determinadas actividades materiales y de gestión administrativas de registro y clasificación de contratistas y subcontratistas. Se fijaron, en esta ocasión, unos límites objetivos absolutos a la encomienda, al disponer que la encomienda de gestión no podía tener afección en todo aquello que implicase tramitación de procedimiento administrativo, en el entendido de que ello implicaría el ejercicio de potestades administrativas, incluso en lo atinente a los actos de mero trámite. Así, se aseveraba que “las tareas de clasificación y registro de contratistas y subcontratistas, por los efectos jurídicos que representan para éstos, pues es un presupuesto para la participación en la contratación administrativa, requieren de actos, que aunque sean de trámite en muchos casos suponen el ejercicio de potestades administrativas”.
La encomienda de gestión no podía tener afección en todo aquello que implicase tramitación de procedimiento administrativo, en el entendido de que ello implicaría el ejercicio de potestades administrativas, incluso en lo atinente a los actos de mero trámite.
La posterior Sentencia de 8 de octubre de 2013 heredó el dogma, confirmando igualmente la anulación de una encomienda por inmiscuirse en el ejercicio de potestades administrativas. Nuestro Alto Tribunal subraya la siguiente doctrina:
De un lado,deben acotarse los elementos de la competencia objeto de encomienda a los que no sean importantes, fundamentales o esenciales.
De otro, se afirma que el objeto de la encomienda debe ceñirse a la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios; de manera que solo será posible acudir a la encomienda para o en relación con potestades administrativas cuyo ejercicio requiera, además de la adopción de actos jurídicos, la realización de actividades reales, de contenido material, técnico o prestacional, “siendo solo a estas, no a aquellos, a las que ha de ceñirse la encomienda”.
En último lugar, se aclara que «cuantos» actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda, han de ser dictados por el órgano o entidad encomendante.
Se concluye, por tanto, que “la adopción de todo acto o resolución de carácter jurídico que sirva de soporte a la actividad material encomendada, o en el que se integre esta, por requerirlo, debe quedar fuera de las posibilidades de decisión del órgano o entidad a cuyo favor se hace la encomienda”.
La adopción de todo acto o resolución de carácter jurídico que sirva de soporte a la actividad material encomendada, o en el que se integre esta, por requerirlo, debe quedar fuera de las posibilidades de decisión del órgano o entidad a cuyo favor se hace la encomienda.
En este punto la sentencia moteja, como ya anticipamos, la imprecisión del artículo 15.2 —de la que peca igualmente el vigente artículo 11—, echando en falta una acotación que permitiera a la encomienda comprender la adopción de decisiones estrictamente interlocutorias, solo las de mero impulso o de mero trámite, y siempre bajo la premisa de que concurrieran razones de eficacia, o para no entorpecer innecesariamente el desempeño de la encomienda.
Con ese limitado alcance es como interpreta el precepto el Tribunal Supremo, reduciendo el margen objetivo de la encomienda a esas limitadas decisiones interlocutorias, en la medida en que no pasarían de ser “un mero instrumento de la actividad material, a la que no darían soporte, ni en las que tampoco se integraría ésta en sí misma”.
En consecuencia, nuestro Alto Tribunal se abre en esta sentencia, a diferencia de la anterior, a permitir un ámbito objetivo menos estrecho de la encomienda, de modo que para el desarrollo de las actuaciones materiales o técnicas sería dable permitir al órgano encomendado la llevanza y el dictado de ciertos actos administrativos, solo los que denomina de carácter interlocutorio, lo que debe interpretarse de manera restrictiva en nuestra opinión, atendiendo a su significación gramatical, limitándose a las meras notificaciones dirigidas a los interesados y a la recepción de los escritos de estos. Se sigue vedando al objeto de encomienda el traslado, sin más, de la tramitación de procedimientos administrativos en el órgano encomendado.
Nuestro Alto Tribunal se abre a permitir un ámbito objetivo menos estrecho de la encomienda, de modo que para el desarrollo de las actuaciones materiales o técnicas sería dable permitir al órgano encomendado la llevanza y el dictado de ciertos actos administrativos, solo los que denomina de carácter interlocutorio.
Esta doctrina sirve de partida para delimitar también el ámbito objetivo de los encargos a medios propios, conforme apunta la Sentencia 1160/2020, de 14 de septiembre, del Tribunal Supremo, manteniendo esta misma línea interpretativa restrictiva, suavizada después por la Sentencia 469/2023, de 12 de abril, si concurren circunstancias extraordinarias (doctrina confirmada por las posteriores sentencias 1340/2023, de 26 de octubre, y 236/2024, de 12 de febrero).
Autor/a: Fernando Luque Regueiro