Una reciente sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 29 de octubre de 2024 (rec. 416/2023) —vid. https://delajusticia.com/wp-content/uploads/2024/11/STS-agua.pdf—, nos vuelve a recordar, por su importancia, cuáles resultan, en concreto, “reglas esenciales” para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, como aquellos ciertos requisitos del procedimiento colegiado cuyo incumplimiento provoca, por efecto directo, ex artículo 47.1.e) de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), una desnaturalización de la voluntad colegiada y un vicio de nulidad de pleno derecho del acto administrativo colegial.
En este sentido, resultó ya clarificadora la crucial STS de 5 de abril de 1988 [n.º 484]: “Siendo la nulidad de pleno derecho excepcional en nuestro Derecho administrativo –la regla general es la anulabilidad-, ha de subrayarse que la aplicación de los mencionados preceptos, en cuanto se refiere a los órganos colegiados, exige que la norma vulnerada sea ‘esencial’, concepto este que ha de entenderse en un sentido funcional, lo que implica la necesidad de que la infracción haya tenido trascendencia bastante como para poder alterar el resultado final en que cristaliza la voluntad del órgano colegiado”. La “esencialidad”, por consecuencia, refiere a la naturaleza colegiada del acto, que es lo que el ordenamiento jurídico quiere proteger.
La “esencialidad”, por consecuencia, refiere a la naturaleza colegiada del acto, que es lo que el ordenamiento jurídico quiere proteger.
Desde tal perspectiva citada, y por principio, resultan “esenciales” las reglas que están destinadas a asegurar la regular constitución del órgano colegiado y la celebración de sus distintas sesiones, así como las que, en cada caso, rigen la adopción del acto jurídico colegiado.
La STS de 15 de marzo de 1991 nos recuerda, a este respecto, los criterios generales sentados desde la doctrina y la jurisprudencia. Así, serían calificadas como “esenciales” las reglas para la formación de la voluntad de los órganos colegiados siguientes:
a) las que regulan la convocatoria de los componentes del órgano colegiado;
b) las que determinan la composición del órgano colegiado;
c) las que determinan la forma en que ha de establecerse el orden del día;
d) las que establecen la formación del quorum de asistencia y votación, y
e) las que refieren a la deliberación de los asistentes, en relación con cada tema del orden del día y su votación.
La creación de un órgano colegiado para ejercicio de unas determinadas competencias presupone, en efecto, intención de que sean varias las personas físicas que se ocupen de aquellas, con fin de que, con carácter previo a la decantación de una decisión colectiva, se produzca un contraste entre los diversos puntos de vista que cada uno de los miembros tuviera, respecto de los asuntos cuyo conocimiento corresponda al órgano[1].
Quepa subrayar, a este respecto, con Luis Cosculluela Montaner (1998), que el principio de resistencia exige que el vicio imputado, en su caso, sea decisivo en la formación de la voluntad, alterando su significado (el resultado de las votaciones, con variación de la mayoría requerida para aprobar el asunto) o impidiendo que dicha voluntad llegue a poder expresarse, por efecto, en las condiciones que exigen las reglas “esenciales” de funcionamiento (ausencia de convocatoria o falta de constancia del asunto en el orden del día). No toda irregularidad, quepa concluirlo, del procedimiento colegiado, se proyecta sobre la validez del acto, sino solo aquellas que, efectivamente, afectan a la voluntad colegiada.
No toda irregularidad, quepa concluirlo, del procedimiento colegiado, se proyecta sobre la validez del acto, sino solo aquellas que, efectivamente, afectan a la voluntad colegiada.
Algunos autores, así, consideran que la nulidad del acto administrativo colegiado surge solo cuando se prescinde de una manera “total y absoluta” del procedimiento colegial. González Navarro (1994: 316-317) considera que dicha nulidad solo se causa si se prescinde total y absolutamente de alguna de las reglas esenciales. Por ejemplo, como cita el referido autor, si no hay quorum, extremo que es un vicio esencial porque no hay soluciones intermedias; pero si se convoca a unos miembros sí y a otros no, “parece que ya no podrá hablarse de prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido”. Parecida es la opinión de Boquera Oliver (1993: 235), pues, en opinión del autor, la nulidad se produce cuando se prescinde “total y absolutamente […] de las normas que contienen la voluntad de los órganos colegiados”.
Pero, como sostiene Santamaría Pastor, esta interpretación resulta, quizá, excesivamente rigurosa, pues la “esencialidad” significa que es suficiente omitir una de las reglas que privan de razón de ser al acto colegial: “lo cierto es que los requisitos para la formación de la voluntad se cumplen o no se cumplen, sin que quepa admitir situaciones intermedias: o el órgano está bien constituido o no lo está; o la convocatoria se ha efectuado correctamente o es como si no se hubiera realizado, porque tan grave y absurdo es omitirla por completo como realizarla omitiendo, por ejemplo, la fecha de reunión” (1975: 376).
En efecto, la nulidad del acto colegiado deriva de la violación de las reglas de formación de la voluntad administrativa que le son esenciales para formarla, y la esencialidad no equivale a la ausencia total y absoluta de algún trámite del procedimiento colegial. Este es el criterio defendido por la jurisprudencia y la mayor parte de la doctrina; entre otros, por Villar Palasí y Villar Ezcurra (1993: 154), Santamaría Pastor (1975: 376–377), o Cosculluela Montaner (1993: 101; 1998: 366).
En efecto, la nulidad del acto colegiado deriva de la violación de las reglas de formación de la voluntad administrativa que le son esenciales para formarla, y la esencialidad no equivale a la ausencia total y absoluta de algún trámite del procedimiento colegial.
La STS de 15 de marzo de 1991, ya citada, sintetiza este planteamiento general cuando establece que, “de una interpretación del [… artículo 47.1.e)], citado, efectuada no sólo según el sentido propio y aislado de sus palabras, sino en relación a todo su contexto literal, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad –artículo 3.1 del Código Civil-, se infiere que no es lo mismo el primer supuesto contemplado en aquella norma, relativo al hecho de haberse prescindido ‘total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido’, que al que alude en un segundo lugar, en relación a ‘las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados’ […], pues, la idea jurídica de ‘totalidad absoluta’ de seguir el procedimiento establecido, no abarca el supuesto de infracción de normas que contienen las esenciales expresadas; de forma que, en este segundo supuesto, la nulidad de pleno Derecho del acto en cuestión, se produce cuando se haya omitido la correcta observancia de alguna o algunas de dichas reglas, siempre y cuando éstas tengan un carácter esencial, sin ser preciso que la omisión se realice respecto de todas ellas”.
Consultas:
Boquera Oliver, J. M.ª (1993). Estudios sobre el acto administrativo (7.ª ed.). Madrid: Civitas.
Cosculluela Montaner, L. (1993). Los órganos administrativos: particular referencia a los órganos colegiados. En AA. VV. Comentario sistemático a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Madrid: Carperi.
— (1998). Manual de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas.
González Navarro, F. (1994). Derecho administrativo español (tomo II). Pamplona: EUNSA.
Jiménez Vacas, J. J. (2022). El acto de certificación, análisis de la función certificante del secretario de los órganos colegiados de las Administraciones públicas. A Coruña: Colex.
Santamaría Pastor, J. A. (1975). La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Contribución a una teoría de la ineficacia del derecho público (2.ª ed.). Madrid: Instituto de Estudios Administrativos.
Valero Torrijos, J. (2002). Los órganos colegiados. Análisis histórico de la colegialidad en la organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente. Madrid: INAP, Ministerio de Administraciones Públicas.
Villar Palasí, J. L. y Villar Ezcurra, J. L. (1993). Principios de Derecho Administrativo (tomo II). Madrid: UCM.
Autor/a: José Joaquín Jiménez Vacas
[1] VALERO TORRIJOS, J. (2002: 577–578)