La Fundación Democracia y Gobierno Local ha publicado recientemente una obra que, además de algunos trabajos académicos sobre códigos de conducta, incluye una herramienta muy útil para los Gobiernos locales. Ni que decir tiene que un código holístico de carácter ético para la Administración local como el que se aporta en ese libro, coordinado por el profesor Manuel Villoria, tiene un enorme valor en un espacio institucional hasta ahora poco o escasamente receptivo a estos instrumentos de autorregulación.
Los códigos de conducta de la función pública son un fenómeno relativamente reciente, aunque en algunas democracias avanzadas la aparición de estos códigos data de las últimas décadas del siglo XX. Es cierto que los códigos éticos o de conducta no forman parte de la cultura funcionarial en las Administraciones públicas españolas, muy marcada por una fuerte impronta jurídico-formal. Tampoco de las locales. Sin embargo, tras unos precedentes normativos recogidos en la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, especialmente en materia de deberes, así como de los principios constitucionales relativos a la función pública que aparecen reflejados en la Constitución de 1978, el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 (luego TREBEP de 2015) incorpora en su seno el capítulo VI del título III donde se recoge lo que se denomina como un “código de conducta” de empleados públicos, que se aplica asimismo a personal que queda extramuros del TREBEP como el de empresas y fundaciones públicas, también de carácter local.
Esa regulación quedó bastante olvidada desde la aprobación del TREBEP, pero la puesta en marcha del PRPR y, particularmente, las exigencias derivadas del derecho de la Unión Europea [artículos 310 y 325 del Tratado de Funcionamiento de la UE, así como el Reglamento Financiero de la UE de 2018 y el Reglamento (UE) 241/2021, del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (artículo 22)], establecieron la obligación a todas las autoridades de los Estados miembros que ejecutaran fondos europeos (ordinarios o extraordinarios, tales como los conocidos como Next Generation EU), de aplicar las medidas necesarias para prevenir, detectar y corregir las irregularidades administrativas, el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación, al objeto de preservar los intereses financieros de la Unión. Con ello se pone de nuevo en primera línea la necesidad imperiosa de que las Administraciones locales (en cuanto que autoridades nacionales que ejecutan tales fondos) adopten una política de integridad, al menos cuando de gestionar intereses financieros de la Unión se trata.
En consecuencia, si bien la legislación básica española de empleo público desde 2007 incorporó un marco normativo para desarrollar instrumentos de autorregulación en el ámbito de la integridad en las Administraciones públicas, pues no otra cosa son los códigos de conducta (que no deben regularse en leyes ni tampoco en reglamentos), lo cierto es que muy poco se ha avanzado en este ámbito en lo que a concreciones respecta. Es cierto que ha habido experiencias puntuales como ahora inmediatamente se dirá, pero no dejan de ser anecdóticas. No obstante, la exigencia de aprobar planes de medidas antifraude por las entidades ejecutoras de fondos NGEU, de conformidad con la Orden HFP/1030/2021, hacía presumir un reverdecimiento de los códigos éticos (no solo del empleo público, sino también de cargos públicos, de contratación pública, etc.) también en el ámbito local de gobierno. Sin embargo, cuando hemos superado el ecuador del plazo de ejecución de los fondos NGEU (2021-2026), el fortalecimiento y aprobación de códigos de conducta como una medida estrella de prevención para salvaguardar los intereses financieros de la UE, sigue siendo una medida muy tibia en su aplicación.
Si bien la legislación básica española de empleo público desde 2007 incorporó un marco normativo para desarrollar instrumentos de autorregulación en el ámbito de la integridad en las Administraciones públicas, pues no otra cosa son los códigos de conducta, lo cierto es que muy poco se ha avanzado en este ámbito en lo que a concreciones respecta.
Esta constatación fáctica la puso de relieve el propio Tribunal de Cuentas en su Informe número 1528, de 27 de julio de 2023, sobre fiscalización de los planes antifraude aprobados por las entidades locales que participen en la ejecución de medidas del Plan de Recuperación y Resiliencia, donde aboga claramente por la aprobación de esos códigos de conducta y por la (muy descuidada por las entidades locales) formación en integridad y ética pública en los niveles locales de gobierno como medidas preventivas para fortalecer la gestión de fondos europeos. Esta primera auditoría da algunas pistas importantes para que los Gobiernos locales impulsen o incluso refuercen los sistemas de integridad institucional en sus organizaciones públicas, de los que los planes de medidas son una pieza necesaria, pero en ningún caso la única. Se trata, en síntesis, de apostar por una gestión pública local, no solo en el ámbito de los fondos europeos, sino también de los recursos propios, en clave de integridad. Y, en este punto, los códigos de conducta y la difusión que se haga de su contenido entre el personal político, directivo o del empleo público resulta determinante para acreditar que la entidad local adopta una política de prevención de riesgos efectiva.
El propio Tribunal de Cuentas aboga claramente por la aprobación de esos códigos de conducta y por la (muy descuidada por las entidades locales) formación en integridad y ética pública en los niveles locales de gobierno como medidas preventivas para fortalecer la gestión de fondos europeos. Se trata, en síntesis, de apostar por una gestión pública local, no solo en el ámbito de los fondos europeos, sino también de los recursos propios, en clave de integridad.
Es cierto, como antes se decía, que ha habido algunas buenas prácticas de las que cabe extraer las lecciones oportunas. Algunas entidades locales han impulsado desde hace años la aprobación de códigos de conducta holísticos o aplicados al personal político o directivo (como hizo en su día la FEMP, si bien sin venir acompañados de marcos de integridad), inclusive se comienza a impulsar y concretar la aprobación de Sistemas de Integridad Institucional de carácter holístico, que son una buena carta de presentación no solo para la gestión (y las auditorías que se lleven a cabo) de los fondos europeos, sino también para la buena gestión financiera de sus recursos propios.
En un ámbito comparado más amplio cabe citar aquí los casos de la Diputación Foral de Guipúzcoa, que puso en marcha en su día un sistema de integridad institucional, los esfuerzos de difusión de la Agencia Antifraude de la Comunidad Valenciana en esta materia, el Código de Servicio Público de Cataluña, las obligaciones normativas de que las entidades locales se doten de códigos de conducta para el personal político y del empleo público (por ejemplo, en el caso vasco: artículo 35 LILE o artículo 166 Ley de empleo público vasco), así como el importante, si bien non nato (no ha sido aprobado formalmente, pero está publicado en el Portal de Transparencia), Sistema de Integridad de la Administración General del Estado (SIAGE), que recoge un Código de Buen Gobierno y otro de Buena Administración.
En fin, en esta sucinta panorámica sobre la que, por razones obvias de espacio, no podemos entrar en más detalles, es donde se enmarca este importante instrumento tipo de autorregulación para las entidades locales promovido por la Fundación Democracia y Gobierno Local, con una configuración integral (no se limita al empleo público, aunque también lo incorpora), en el que se hace mucho hincapié en una dimensión de prevención de ámbitos de riesgos (en línea con lo que propugnan la OCDE y la Comisión Europea), y que va dirigido a proveer a las entidades locales de mecanismos efectivos para reforzar la integridad institucional no solo (aunque también) en la gestión de fondos europeos, tanto ordinarios como extraordinarios. Sin duda los Gobiernos locales que impulsen tales instrumentos de autorregulación tendrán potencialmente estándares mucho más efectivos para prevenir, detectar y corregir esas conductas patológicas en la gestión de los intereses públicos que deben ser erradicadas del funcionamiento del sector público local. Asimismo, siempre que se configuren con rigor y seriedad en su diseño y aplicación, superarán con nota las distintas auditorías que en el ámbito de la integridad se pueden realizar tanto por el Tribunal de Cuentas o los órganos de control externo territoriales como por la AGE o la Comisión Europea. De ahí su importancia.
Sin duda los Gobiernos locales que impulsen tales instrumentos de autorregulación tendrán potencialmente estándares mucho más efectivos para prevenir, detectar y corregir esas conductas patológicas en la gestión de los intereses públicos que deben ser erradicadas del funcionamiento del sector público local.
Autor/a: Rafael Jiménez Asensio