La fijación de la población municipal viene determinada por su inclusión en el padrón municipal, que es definido por el art. 16.1 LBRL como “el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio”, cuya función es ser reflejo del domicilio y circunstancias de todas las personas que habitan en el municipio, teniendo en cuenta que con la inscripción la persona adquiere la condición de vecino, según el art. 15 de la LBRL.
De la consideración del padrón municipal como “registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio” deriva que los datos incluidos en el padrón constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. De igual forma, las certificaciones que de dichos datos se expidan tienen carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos (todo ello en art. 16.1 LBRL; también art. 66 RPDT).
El procedimiento de empadronamiento es, en la actualidad, muy simple, con fundamento en la declaración de quien dice residir en el municipio. Tan solo se prevé, como simple facultad, que “el ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos” (art. 59.2 RPDT) exigiendo, al efecto, la presentación del documento nacional de identidad o tarjeta de residencia, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos. Esta facultad municipal tiene como única finalidad servir como un elemento de prueba para acreditar que el vecino efectivamente reside en el domicilio que ha indicado, con independencia de que esté legalmente legitimado para residir en ese domicilio y/o de las acciones legales que puedan ejercitar los propietarios legítimos de la vivienda por su ocupación ilegal o de que existan dudas relativas a la propiedad, a la existencia de un contrato de arrendamiento, etc. Por consiguiente, carecer del título que legitima la ocupación de la vivienda no inhabilita al ciudadano para su inscripción en el padrón, pudiendo el ayuntamiento recurrir a otros medios de prueba, como puedan ser contratos de algún servicio de la vivienda (agua, luz, gas,…) o informes de la Policía Local. Y, de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, tampoco resultan relevantes a los efectos de negar la inscripción en el padrón aquellas cuestiones que tienen que ver con la calidad y las condiciones que afecten al domicilio. El padrón es el reflejo del domicilio donde reside cada vecino del municipio, y siempre que se produzca una realidad esta será reflejada en el padrón.
La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, afirmó la posibilidad de permitir domiciliaciones ficticias de las personas sin hogar. Esta resolución establece determinados casos especiales de empadronamiento, incluyendo entre estos supuestos los casos de empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio. La justificación que esgrime es que el padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio, y ello es con independencia de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc.) e, incluso, la ausencia total de techo, pueden y deben figurar como domicilios válidos en el padrón.
La nueva redacción dada por el Real Decreto 141/2024, de 6 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio (en adelante, RPDT), es coherente con esta concepción. El nuevo art. 57.1.c) RPDT establece que la inscripción en el padrón municipal contendrá, entre los datos obligatorios, el domicilio habitual, “con especificación de la referencia catastral en el territorio fiscal común, o el código equivalente en los territorios forales, siempre que el domicilio cuente con referencia catastral o código equivalente”. Por lo tanto, esta regulación está admitiendo que se incluyan como domicilio habitual espacios que no tengan referencia catastral.
El criterio que fijan las instrucciones técnicas para decidir la procedencia o no de la constancia en el padrón es el de la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción. En el caso de que sea razonable esperar que esa comunicación llegue a conocimiento del destinatario, se le debe empadronar en esa dirección. Esto supone aceptar como domicilio, de un lado, cualquier dirección donde efectivamente vivan los vecinos, y, de otro lado, que pueda y deba recurrirse a un “domicilio ficticio” en los supuestos en que una persona que carece de techo resida habitualmente en el municipio y sea conocida de los servicios sociales correspondientes.
El criterio que fijan las instrucciones técnicas para decidir la procedencia o no de la constancia en el padrón es el de la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción.
Esto es conforme con lo previsto en el art. 54.3 RPDT, que permite la inscripción en el padrón municipal de personas que, residiendo en el municipio, carezcan de domicilio en el mismo, aunque solo se podrá llevar a cabo después de haber puesto el hecho en conocimiento de los servicios sociales competentes en el ámbito geográfico donde esa persona resida.
En estos casos, la dirección del empadronamiento será la que señalen los servicios sociales: la dirección del propio servicio, la del albergue municipal, la del punto geográfico concreto donde ese vecino suela pernoctar, etc. Evidentemente, para practicar este tipo de inscripción no es necesario garantizar que la notificación llegará a su destinatario, sino simplemente que es razonable esperar que en un plazo prudencial se le podrá hacer llegar. En coherencia con esto, y pensando en personas con escasez de recursos o falta de medios, también en la nueva redacción dada al art. 57.2 RPDT, en febrero de 2024, se establece que en la inscripción en el padrón municipal se podrán recoger, «con carácter voluntario», el número de teléfono móvil o fijo y el correo electrónico.
Eso sí, para proceder a este tipo de empadronamiento “ficticio”, el apartado 3.3 de las instrucciones técnicas exige que se den las siguientes condiciones: “que los servicios sociales estén integrados en la estructura orgánica de alguna Administración Pública o bajo su coordinación y supervisión; que los responsables de estos Servicios informen sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que se pretende empadronar; y que los servicios sociales indiquen la dirección que debe figurar en la inscripción padronal con referencia en el callejero municipal y se comprometan a intentar la práctica de la notificación cuando se reciba en esa dirección una comunicación procedente de alguna Administración Pública”.
En resumen, la correcta aplicación de la facultad atribuida a los ayuntamientos en el art. 59.2 RPDT para comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos determina, por un lado, que se deba aceptar como domicilio cualquier dirección donde efectivamente vivan los vecinos, y, por otro, que pueda recurrirse a una “dirección ficticia” en los supuestos en los que una persona que carece de techo reside habitualmente en el municipio y es conocida de los servicios sociales competentes en el ámbito geográfico donde esa persona resida, de acuerdo con lo previsto en el art. 54.3 RPDT.
Detrás de esta regulación hay, sin duda, una toma en consideración del problema del sinhogarismo o de la infravivienda. Y, además, es coherente con la configuración normativa del padrón municipal. La legislación local no diseña el empadronamiento como un derecho, sino, al contrario, como una obligación. En concreto, la LBRL configura como una obligación de los ciudadanos la de empadronarse en el municipio en el cual tengan su residencia, teniendo en cuenta que con la inscripción la persona adquiere la condición de vecino (art. 15 LBRL). En definitiva, el padrón nace y sirve para listar los vecinos de un municipio y atribuirles el estatus jurídico-administrativo propio de la vecindad. Se limita a reflejar una circunstancia de hecho a la que el ordenamiento jurídico local apareja una serie de consecuencias que constituyen ese estatus de vecindad.
En definitiva, el padrón nace y sirve para listar los vecinos de un municipio y atribuirles el estatus jurídico-administrativo propio de la vecindad.
Autor/a: Mónica Domínguez Martín