1. La diferenciación en el régimen local y el régimen especial de Barcelona
El régimen local contemporáneo se ha caracterizado tradicionalmente por un notable uniformismo. Ha sido consustancial a la dinámica centralizadora propia de los Estados continentales del s. XIX, que tiene su origen en unos concretos presupuestos ideológicos, como son los dogmas revolucionarios de la sujeción a la ley como expresión de la voluntad general y del principio de la igualdad ante la ley. Pero ya hace tiempo que el uniformismo local ya no se justifica por aquel motivo histórico: sin ir más lejos, los sistemas federales, en Estados netamente parlamentarios, admiten claramente que el régimen local es competencia de los estados miembros, lo que permite y de hecho conduce a una gran diversidad de regulaciones.
En el momento actual, el principio de diferenciación en el régimen local encuentra varias manifestaciones en el derecho español: por un lado, la propia LBRL consagra la preservación de la existencia de los regímenes especiales de las ciudades de Madrid y Barcelona y, desde el año 2003, el régimen especial de las grandes ciudades. Por otra parte, en virtud de los estatutos de autonomía y la subsiguiente legislación autonómica, se han introducido notables regulaciones propias en el ámbito municipal y en el nivel de la intermunicipalidad (mancomunidades, comarcas, consejos y cabildos insulares, etc.).
En este contexto cada vez más sensible al principio de diferenciación, me vengo a referir ahora al régimen especial de la ciudad de Barcelona, que, como sabemos, está compuesto por dos normas de cabecera: la Ley catalana 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, y la Ley estatal 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona. Al aproximarse a cumplir los veinticinco años la primera, la Carta Municipal, el Ayuntamiento de Barcelona aprobó un «Programa para el impulso del régimen especial de la ciudad de Barcelona» que ha concluido sus trabajos recientemente, habiendo sido objeto de una primera publicación (Font i Llovet, T. [dir.]. [2022]. La Carta Municipal de Barcelona i el dret de la ciutat. Bases per al seu impuls i actualització. Barcelona: Ajuntament de Barcelona) que tendrá continuidad en próximas producciones.
2. El significado del régimen especial de Barcelona
El alcance y contenido del régimen especial de Barcelona es amplio. En el momento actual lo podemos sintetizar diciendo que abarca los siguientes ámbitos materiales: la potestad normativa, la organización política y administrativa del municipio, la descentralización administrativa y la participación ciudadana, así como el contenido material de sus competencias, incluso en ámbitos propios del Estado, la forma de ejercicio de las mismas y de la prestación de los servicios públicos, la financiación y la hacienda municipal y la relación de la ciudad con los otros niveles territoriales de gobierno. Las principales características que configuran el régimen especial de Barcelona y que nos permiten captar el significado que reviste en el contexto del ordenamiento territorial pueden resumirse como lo hago a continuación.
Una primera característica que no se acostumbra a destacar, pero que es muy significativa, es que el régimen especial de Barcelona nunca ha dado lugar a la obtención de un privilegio para los ciudadanos de Barcelona o al otorgamiento de una exención en el cumplimiento de los deberes generales, sino que más bien es el fruto de la voluntad de asumir unas mayores responsabilidades por parte de la ciudad.
El régimen especial de Barcelona nunca ha dado lugar a la obtención de un privilegio para los ciudadanos de Barcelona o al otorgamiento de una exención en el cumplimiento de los deberes generales.
En segundo lugar, el régimen especial de Barcelona siempre ha actuado como un modelo o inspirador de otras regulaciones del derecho local, ya sea del derecho local general, ya sea de regulaciones especiales para realidades más concretas. Es conocido que algunas de las medidas del llamado «Pacto Local» (1999) y del régimen de las grandes ciudades (2003) provienen directamente de la Carta Municipal de Barcelona, que en algunos extremos ha sido incluso mejorada.
En tercer lugar, el régimen especial de Barcelona ha sido y es expresión del impulso, la energía, la capacidad y la voluntad de la propia ciudad de Barcelona. Se podría decir, con una expresión quizás demasiado esquemática, que el régimen especial no es un régimen otorgado a la ciudad, sino obtenido por la ciudad, y, además, a través de un procedimiento de consenso y de pacto.
El régimen especial de Barcelona ha sido y es expresión del impulso, la energía, la capacidad y la voluntad de la propia ciudad.
El régimen especial de Barcelona se nutre directamente de las más actuales orientaciones, europeas y mundiales, en el reforzamiento de la autonomía local y de los poderes de las ciudades. La Ley 1/2006 efectúa una recepción expresa del contenido normativo de la Carta Europea de Autonomía Local, abriendo camino a la concepción más moderna de la autonomía local que mejora sustancialmente la concretada en la LBRL, y que se apoya en la necesaria atribución de potestades públicas de carácter normativo y ejecutivo que impliquen capacidad efectiva de decisión.
Barcelona y su régimen especial han demostrado en todo momento una gran capacidad de anticipación a necesidades futuras, y ofreciendo soluciones innovadoras, incluso experimentales, mucho antes de que se hubiera generalizado su uso. Así, por ejemplo, en el reforzamiento del carácter político del gobierno de las grandes ciudades y la modernización de su organización ejecutiva; o bien la protección de los derechos de los ciudadanos mediante instituciones propias; o bien la creación de nuevos instrumentos de administración consorciada para integrar las competencias autonómicas y locales; o bien en la descentralización de los distritos y la participación ciudadana en la gestión cívica de servicios y equipamientos; en la regulación del subsuelo, etc.
Barcelona y su régimen especial han demostrado en todo momento una gran capacidad de anticipación a necesidades futuras, y ofreciendo soluciones innovadoras, incluso experimentales.
3. El impulso del régimen especial de Barcelona
En el momento presente se debe potenciar la actualización e impulso del régimen especial para hacer frente a las nuevas necesidades de la ciudad.
Un primer punto fundamental es el reforzamiento jurídico del mismo régimen especial, que es a menudo ignorado por los tribunales, desconociendo, por ejemplo, que su Ley 1/2006, en relación con la Ley de Bases de Régimen Local, es una ley estatal, es ley posterior, es ley especial y es ley cabecera integrada en un grupo normativo donde también figuran la ley catalana de la Carta Municipal y los reglamentos municipales de desarrollo. A pesar del acuerdo de la doctrina y de los organismos consultivos, algunos tribunales no acaban de combinar adecuadamente los dos criterios distintos, el de especialidad y el de competencia —que toca a la relación entre Estado y comunidades autónomas— en la relación entre dos leyes estatales de derecho local. Probablemente, la idea clásica del uniformismo en el régimen local aún pervive en algunos planteamientos.
Un segundo aspecto importante radica en la actualización de la organización política y administrativa, aquella que sirvió de modelo para el régimen de las grandes ciudades, pero que ha quedado ya desfasada y superada por este último. Y también, bajo el prisma organizativo, el sistema de los consorcios legales como mecanismo de compartición competencial con la Generalitat ha podido ser evaluado debidamente para hacer ver sus fortalezas y debilidades, necesitadas, estas, de superación.
En tercer lugar, es imprescindible una adecuación del sistema de atribución de las potestades y las competencias al municipio de Barcelona, necesidad de adecuación, por cierto, en parte extensible al conjunto del sistema local español. Pero la consideración de Barcelona como gran capital, gran ciudad y ciudad global hace saltar de escala su caso singular. El marco normativo ha quedado desfasado en muchos sectores; la realidad urbana, económica y social exige mayores y mejores poderes en urbanismo, espacio público, vivienda, en las grandes infraestructuras que «hacen ciudad», pero sobre las que la ciudad no tiene capacidad de decisión. Y, en otra vertiente, la seguridad, la cultura, el deporte, etc.
Es imprescindible una adecuación del sistema de atribución de las potestades y las competencias al municipio de Barcelona, necesidad de adecuación, por cierto, en parte extensible al conjunto del sistema local español.
En cuarto lugar, el régimen financiero especial de Barcelona debe poder dar respuesta al principio de equivalencia fiscal, de modo que se dé una correspondencia entre los usuarios de los bienes y servicios ofrecidos por el Ayuntamiento y sus contribuyentes. La posición de Barcelona hace que esto no se cumpla y que se den graves situaciones de iniquidad y de ineficiencia. Esto implica repensar la canasta tributaria, pero también hay que mejorar los instrumentos de la gestión económica y presupuestaria.
El régimen financiero especial de Barcelona debe poder dar respuesta al principio de equivalencia fiscal.
En fin, es imprescindible que en los próximos tiempos se plantee la proyección territorial y metropolitana de Barcelona, como centro que es de una gran región que debe articularse a través de redes de relaciones gubernamentales y administrativas renovadas, y que tiene una proyección exterior de primer nivel. Pero esto ya tendrá lugar en un contexto de una nueva ciudad global, digitalizada y encarada a la inteligencia artificial, pero que, por eso mismo, no puede dejar de tener los pies sobre el suelo y no puede descuidar los mecanismos de participación social y ciudadana que arraigan la ciudad en la sociedad.
4. El derecho de la ciudad
Los retos a los que se enfrenta el régimen especial de Barcelona contribuyen a reclamar la atención que merece la evolución reciente del fenómeno de la ciudad como sujeto político e institucional. Algunas de las clásicas funciones estatales están siendo hoy afrontadas con toda energía por las ciudades: la regulación del mercado, la satisfacción de los derechos sociales, la redistribución de la renta, la mediación y la justicia alternativa, las políticas ambientales y la lucha contra el cambio climático, la participación en los procesos jurisdiccionales europeos, la presencia en los foros internacionales, etc.
Algunas de las clásicas funciones estatales están siendo hoy afrontadas con toda energía por las ciudades.
El protagonismo de las ciudades y las regiones urbanas en el contexto de la globalización es ya un dato de la realidad y no una mera especulación. El derecho debe articular nuevamente los poderes públicos entre los actores de este momento, y del próximo futuro, que ya no son solo los Estados postwestfalianos, ya que estos deberán compartir la primacía con la ciudad global.
Autor/a: Tomàs Font i Llovet