Planteamiento
En un comentario anterior sobre la Sentencia 405/2024, de 17 de septiembre, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM), que anula parte de la regulación de las zonas de bajas emisiones (ZBE) introducida por la modificación de 2021 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible (OMS), señalamos que el razonamiento judicial distingue dos tipos de argumentos, uno formal y otro material.
Como dijimos, el TSJM concede mayor importancia al aspecto material, relativo a la motivación adecuada de la norma y el principio de proporcionalidad. Pero lo cierto es que, aunque la sentencia afirme que “la cuestión que aquí se plantea tiene mayor alcance que el formal de la preceptividad normativa de los informes” (FJ 10, p. 55), no por ello deja al margen esa vertiente formal. Lo cual justifica que le dediquemos un comentario.
Tesis del TSJM
Los informes que centran la atención de la sentencia son dos: el de impacto económico y el de impacto ambiental. El orden del razonamiento es el siguiente: el tribunal analiza primero si su contenido es suficiente (FJ 6 y 7 e inicio del 8); y después si tienen carácter preceptivo (FJ 9).
Para el tribunal, el informe de impacto económico es «manifiestamente insuficiente». Y el de impacto ambiental, pese a ser más amplio y motivado, “no contempla ni valora ninguna otra medida alternativa y menos restrictiva de derechos” (FJ 8, p. 49).
Entrando ya en el carácter preceptivo de los informes, el TSJM mantiene que ni la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ni el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se aplican a los municipios. La clave para que el tribunal reconozca carácter preceptivo a los informes de impacto económico y ambiental, en el caso concreto de Madrid, radica en otro lugar: las directrices sobre la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y la Evaluación Normativa, aprobadas mediante Acuerdo de 3 mayo de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid.
En la contestación a la demanda, la Administración municipal sostuvo que el Acuerdo de 2018 contenía “una simple guía” o “directrices orientativas” para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN). Según la sentencia, sin embargo, las directrices forman parte de la “normativa interna del Ayuntamiento de Madrid”. “El mismo Ayuntamiento de Madrid ha decidido dotarse de un instrumento normativo”. Su voluntad ha sido “incorporar el contenido de dicho Acuerdo a su acervo normativo” (FJ 9, pp. 53 y 55).
Según la sentencia, las directrices forman parte de la “normativa interna del Ayuntamiento de Madrid”.
No es la primera vez que el TSJM asigna el carácter de norma jurídica a las directrices sobre la MAIN. La propia sentencia cita dos precedentes (FJ 9, p. 53): la Sentencia 589/2023, de 21 de noviembre, que desestimó el recurso interpuesto contra la Ordenanza 8/2021, de 1 de junio, por la que se modifica la Ordenanza Reguladora del Taxi; y la Sentencia 185/2024, de 11 de abril, que anuló la Ordenanza 1/2022, de 25 de enero, por la que se modifica la Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hostelería y Restauración.
No es la primera vez que el TSJM asigna el carácter de norma jurídica a las directrices sobre la MAIN.
De hecho, la formulación inicial del razonamiento proviene de la Sentencia 589/2023 (FJ 3) y se reproduce tanto en la Sentencia 185/2024 (FJ 4) como en la aquí comentada.
Objeciones
Una primera objeción que cabe oponer a la línea de interpretación seguida por el TSJM consiste en que, para atribuir valor normativo a las directrices, las sentencias se basan en su contenido, pero además en ciertas afirmaciones del acuerdo por el que aquellas fueron aprobadas.
Tras reproducir la parte del preámbulo que dice que “se incorpora a través de este acuerdo al proceso normativo del Ayuntamiento de Madrid la obligación de realizar un análisis previo y riguroso de las normas que se pretenden aprobar […]” (párrafo 7.º), la sentencia subraya que “se habla expresamente de incorporación al ‘proceso normativo’ y de su carácter ‘obligatorio’” (FJ 9, p. 54).
Pero el hecho de que las directrices se refieran al “proceso normativo” no las convierte en normas: entender lo contrario supone confundir su objeto con su naturaleza. Y tampoco hablar de una “obligación” resulta un argumento concluyente para afirmar el carácter normativo de las directrices, si entendemos que la obligación es interna, dirigida a los funcionarios que intervienen en la tramitación de un proyecto de ordenanza y se encuentran sujetos a las “obligaciones” derivadas del principio de jerarquía.
En este sentido, y como es sabido, las “instrucciones y órdenes de servicio” previstas en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico (LRJSP), cuyos destinatarios son los órganos jerárquicamente dependientes, “no tienen carácter normativo, ni son el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria”. Así lo ha declarado el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones; entre otras, en la Sentencia 4553/2022, de 15 de diciembre, en la que añade que “no vinculan a terceros ajenos al ámbito administrativo y su finalidad no es otra que la de dar pautas interpretativas para la aplicación de las normas” (FJ 1). En coherencia con su naturaleza, la LRJSP establece que el incumplimiento de las instrucciones al dictar un acto puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria, pero no afecta a la validez de dicho acto (artículo 6.2).
Pues bien, no parece descabellado trasladar esta caracterización a las directrices sobre la MAIN, aprobadas sobre la base del artículo 17.1.b) de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, que habilita a la Junta de Gobierno para “adoptar planes, programas y directrices vinculantes para todos los órganos ejecutivos, organismos y empresas del Ayuntamiento de Madrid”, inciso este último que resaltamos porque acota un destinatario puramente interno, al igual que el artículo 6.1 LRJSP. De hecho, la palabra “pautas” también aparece en el preámbulo del acuerdo de aprobación de las directrices, si bien no figura entre las expresiones escogidas por el TSJM para concluir que son un “instrumento normativo” (p. 55).
Pero es que, además, el Tribunal Supremo ha negado valor normativo a la guía estatal para la elaboración de la MAIN, al afirmar que constituye un mero “instrumento metodológico” que contiene “pautas orientativas” (de nuevo sale a relucir la palabra “pautas”).
El Tribunal Supremo ha negado valor normativo a la guía estatal para la elaboración de la MAIN, al afirmar que constituye un mero “instrumento metodológico” que contiene “pautas orientativas”.
Así lo declaró en la STS 472/2016, de 27 de octubre, refiriéndose a la Guía metodológica aprobada el 11 de diciembre de 2009 por el Consejo de Ministros: “simplemente contiene las pautas orientativas para la realización del análisis de impacto normativo y la redacción de la Memoria de los proyectos normativos”. “La Guía no es por tanto una norma, sino un documento en el que se recogen, con la mayor extensión posible, todos aquellos aspectos que pueden observarse para la realización de la Memoria del análisis de impacto normativo”. “La Guía no tiene carácter dispositivo, sino que es un instrumento metodológico para la elaboración de la Memoria” (FJ 3).
Por otra parte, ni el órgano que aprobó las directrices sobre la MAIN ni el procedimiento seguido para ello fueron los propios de las normas. En efecto, las directrices fueron aprobadas por la Junta de Gobierno, que, en principio, no tiene atribuida la potestad normativa. Y en la tramitación del acuerdo no se siguió el procedimiento de aprobación de normas;argumento, por cierto, que el propio TSJM empleó en 2020 para anular el Acuerdo de 29 de octubre de 2018, de la Junta de Gobierno, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central” (Sentencia 445/2020, de 27 de julio).
Las directrices fueron aprobadas por la Junta de Gobierno, que, en principio, no tiene atribuida la potestad normativa. Y en la tramitación del acuerdo no se siguió el procedimiento de aprobación de normas.
Sin asidero
Finalmente, en la sentencia analizada se observa una diferencia significativa entre la fundamentación de los argumentos materiales (proporcionalidad de las medidas) y la de los formales (exigibilidad de los informes de impacto).
Las consideraciones materiales de la Sentencia 405/2024, de 17 de septiembre, siguen muy de cerca la STS 4853/2023, de 2 de noviembre, que confirmó la sentencia del TSJ de Cataluña que había anulado la ZBE de Barcelona.
No sucede así, sin embargo, al formular el reproche formal. En las tres ocasiones sucesivas que hemos visto, el TSJM no se apoya en el criterio de la STS 4853/2023, de 2 de noviembre, porque esta no se pronunció sobre la naturaleza de las Directrices de 2015 del Ayuntamiento de Barcelona para la elaboración de normas, a pesar de que la sentencia recurrida sí las mencionaba.
El TSJM no se apoya en el criterio de la STS 4853/2023, de 2 de noviembre, porque esta no se pronunció sobre la naturaleza de las Directrices de 2015 del Ayuntamiento de Barcelona para la elaboración de normas.
Sin ese respaldo, y considerando los argumentos expuestos, la atribución de valor normativo a las directrices de Madrid se nos antojaba harto discutible.
Autor/a: Javier Calvo García