Como es sabido, el plan, figura en torno a la cual pivota desde 1956 la ordenación territorial y urbanística española, no pasa por sus mejores momentos.
En efecto, la naturaleza jurídica del plan como disposición administrativa de carácter general impone que las deficiencias —fundamentalmente, procedimentales— en su tramitación den lugar, en principio,a su nulidad radical; y ello a pesar de los encomiables esfuerzos realizados por la Sala Tercera del Tribunal Supremo para limitar las consecuencias de tan grave sanción de acuerdo con el principio de proporcionalidad, atención al contenido material del instrumento, al contenido y relevancia en el caso del trámite incumplido o defectuoso, y determinación, en consecuencia, de los efectos jurídicos de tal omisión o defecto formal (cfr., en este sentido, y entre otras muchas, las SSTS de 4 de noviembre de 2011 [RC 5896/2008], 30 de noviembre de 2011 [RC 6276/2008], 4 de marzo de 2020 [RC 2560/2017], o la reciente STS de 26 de mayo de 2023 [RC 4035/2021], objeto de análisis en una publicación anterior).
Lo anteriormente expuesto, unido a la elemental consideración de la falibilidad del planificador, y al reconocimiento de la existencia de necesidades imprevisibles que requieren respuestas más rápidas de lo que la larga tramitación de los planes puede ofrecer, determina el surgimiento de figuras de excepción respecto de las previsiones del planeamiento ordinario. Estas figuras excepcionales son, fundamentalmente, de dos tipos: aquellas que son consideradas propiamente instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que contienen determinaciones que no son generales, sino específicas y circunscritas a su concreto objeto —v. gr. los llamados proyectos de actuación territorial, de interés insular o autonómico, o incluso de singular interés, o aun planes de singular interés, entre otras denominaciones—, y aquellas que no tienen esta consideración de instrumentos de ordenación, sino que constituyen meramente autorizaciones de usos de carácter excepcional, fundamentalmente en el suelo rústico.
Estos usos excepcionales del suelo rústico están previstos en la práctica totalidad de las legislaciones urbanísticas autonómicas, y, dentro de ellos, cobran especial relevancia, por lo que hace al objeto de este trabajo, los autorizables por razones de interés público o social, previa declaración en tal sentido o calificación, normalmente expedida por la Administración autonómica. Sin ánimo de exhaustividad, podemos citar entre las disposiciones legales que contemplan tales usos los artículos: 22 de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, 35 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, 69 de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, 23.2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, 54 del castellano-manchego Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, o 62 de la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, entre otros.
Desde hace ya tiempo, pero de forma más intensa en los tres últimos años, se ha venido observando un notable incremento de la implantación de instalaciones generadoras de energías renovables —fundamentalmente, solar fotovoltaica, pero también eólica— en el suelo rústico a través del empleo de esta figura de los usos excepcionales. Este fenómeno, que en consideración general solo cabe calificar como positivo, es la lógica respuesta a la crisis climática y a la crisis del precio de la energía, en la que tuvieron una notable incidencia la pandemia de COVID-19 y la guerra de Ucrania.
Desde hace ya tiempo, pero de forma más intensa en los tres últimos años, se ha venido observando un notable incremento de la implantación de instalaciones generadoras de energías renovables —fundamentalmente, solar fotovoltaica, pero también eólica— en el suelo rústico a través del empleo de esta figura de los usos excepcionales.
Las mencionadas legislaciones autonómicas que regulan los usos excepcionales en el suelo rústico por razones de interés público o social encuentran su amparo en el artículo 13.1, tercer párrafo, del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
Ahora bien, no cabe olvidar que, en la doctrina del Tribunal Constitucional, “[e]sta regulación estatal se fundamenta, por un lado, en el artículo 149.1.23 CE, en cuanto ‘entronca con el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional’[STC 141/2014, FJ 8 A) a)]”(STC 42/2018, FJ 4).
Ahora bien, no cabe olvidar que, en la doctrina del Tribunal Constitucional, “[e]sta regulación estatal se fundamenta, por un lado, en el artículo 149.1.23 CE, en cuanto ‘entronca con el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional’”.
Como ha señalado el Tribunal en diversas ocasiones (por todas, SSTC 102/1995, 14/2004 y 33/2005), en esta materia el título competencial exclusivo del Estado que establece la Constitución es “legislación básica sobre protección del medio ambiente” (no “bases”, sino “legislación básica”, y no sobre “medio ambiente”, sino sobre su “protección”), correspondiendo a las comunidades autónomas establecer “normas adicionales de protección” (y no “legislación de desarrollo”). Y, sobre la protección ambiental, señalan las mencionadas sentencias lo siguiente: la protección “consiste en una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva, según indica claramente el texto constitucional tantas veces mencionado en su último párrafo [se refiere al artículo 45.3 CE], acción tuitiva en suma que, por su propia condición, se condensa en otro concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde tanto a las normas como a las actuaciones para su cumplimiento. […] La protección resulta así una actividad beligerante que pretende conjurar el peligro y, en su caso, restaurar el daño sufrido e incluso perfeccionar las características del entorno, para garantizar su disfrute por todos”.
La legislación sobre protección ambiental está, pues, íntimamente vinculada al mandato a los poderes públicos del artículo 45 CE, de defender el medio ambiente y promover la utilización racional de todos los recursos naturales —y, por tanto, entre ellos el recurso suelo—, mandato que, desde luego, se dirige al legislador, pero también a los Gobiernos y Administraciones públicas.
La legislación sobre protección ambiental está, pues, íntimamente vinculada al mandato a los poderes públicos del artículo 45 CE, de defender el medio ambiente y promover la utilización racional de todos los recursos naturales —y, por tanto, entre ellos el recurso suelo—, mandato que, desde luego, se dirige al legislador, pero también a los Gobiernos y Administraciones públicas.
Que la implantación de instalaciones generadoras de energías renovables haya sido extraída del ámbito del planeamiento para ser incluida dentro de una actividad de disciplina sui generis con un componente altamente discrecional —el concepto de interés público o social de la actuación— implica que recae sobre las Administraciones competentes para declarar, en su caso, la concurrencia o no de dicho interés público la responsabilidad de ponderar los valores ambientales en juego, no pudiendo obviarse que la necesaria implantación en el territorio de las renovables es, asimismo, un factor que produce un importante consumo de suelo rústico que queda indisponible para otros usos, ordinarios o inherentes a su naturaleza inidónea para la transformación urbanística.
En este complejo marco —necesaria implantación de las energías renovables; idoneidad de los usos excepcionales del suelo rústico, por razones de interés público o social para ello; carácter limitado del recurso natural suelo; reconocimiento del valor ambiental inherente al suelo rústico; mandato a los poderes públicos de proteger el medio ambiente—, podría constituir una buena práctica de las Administraciones competentes para expedir las correspondientes calificaciones o declaraciones de interés público o social la aprobación de normas reglamentarias para fijar, con seguridad jurídica, con pleno respeto a la legislación aplicable y con visión estratégica, criterios para asegurar la adecuada ponderación de todos los valores en juego, y, en la medida en que se estime oportuno en ejercicio del margen de discrecionalidad que les confiera la legislación de aplicación, el equilibrio que deba guardarse entre los usos ordinarios y los excepcionales del suelo rústico,para una utilización social y ambientalmente eficiente de este recurso natural.
Autor/a: Jorge González Fol