1.- En junio de 2019 culminó el procedimiento de revisión de Plan General de Ordenación Urbana de Torremolinos. En octubre de 2021, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) declaró la nulidad de pleno derecho de la revisión del PGOU, debido a una deficiencia sustancial en la tramitación de la evaluación ambiental. El Tribunal Supremo acaba de dar la razón al TSJA, al declarar que no ha lugar al recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Torremolinos (STS 62/2024, de 17 de enero, recurso 2859/2022).
Según la doctrina consolidada del Tribunal Supremo, la consecuencia de la anulación del nuevo plan es la “reviviscencia” del plan anterior; en el caso de Torremolinos, el PGOU de 1996. Ello da pie a uno de los argumentos que esgrime el Ayuntamiento en su recurso de casación contra la sentencia del TSJA: la merma de la protección ambiental que supone este regreso al pasado.
Que el Plan de 1996 recobre su vigencia tiene como “resultado perverso” —según el Ayuntamiento de Torremolinos— “la vuelta a una ordenación urbanística desfasada en relación con la evolución de las necesidades de la ciudad o con estándares medioambientales más avanzados”. En este caso —añade el recurso—, no se ha probado que la revisión del PGOU pueda suponer un ataque al medio ambiente; “sin embargo, consta en el expediente perfectamente documentada la mayor protección del medio ambiente que dicha revisión supone frente a la situación anterior de aprobación del PGOU del 96, cuyos parámetros, 25 años después, han sido totalmente superados” (FJ 3.º C).
La cuestión planteada, en definitiva, es si el retorno al planeamiento anterior vulnera el principio de no regresión ambiental.
2.- Actualmente, el principio se encuentra positivizado. La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, lo recoge en su artículo 2.l) y lo define así en su preámbulo:
“Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental” (Preámbulo, III).
Como se puede observar, el principio no implica una prohibición absoluta de los retrocesos ambientales, sino la exigencia de una motivación reforzada para introducirlos. Entra en juego en casos de vuelta atrás, de regresión, injustificables desde la perspectiva del interés público.
3.- En el ámbito urbanístico, el principio se construyó por la jurisprudencia “como límite a la discrecionalidad del planificador al hilo de modificaciones que afectaban a zonas verdes urbanas o a modificaciones de suelos no urbanizables”. Sin embargo, y aunque la mayoría de los pronunciamientos judiciales hayan recaído en casos de ese tipo, “el principio afecta a la ordenación del suelo en general, no solo a su clasificación”. Se debe observar, por tanto, en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística.
El principio afecta a la ordenación del suelo en general, no solo a su clasificación.
Aplicado al planeamiento, el principio implica que la modificación del plan, en la medida en que reduzca el estándar de protección ambiental, ha de justificarse por razones de interés público “claramente identificadas y razonadas por el planificador y de suficiente entidad”.
“En definitiva, el principio de no regresión no consiente una aplicación mecánica, exige un esfuerzo de ponderación de los valores en presencia que debe quedar reflejado en el expediente administrativo, en la documentación del plan, y exteriorizarse en la correspondiente motivación para explicar las razones que llevan a la adopción de determinadas medidas que puedan reducir el nivel de protección ambiental hasta ahora alcanzado y su justificación desde la perspectiva de un interés público prevalente” (STS 882/2023, de 30 de junio, recurso 7738/2021, FJ 5.º B, E y F).
El principio de no regresión no consiente una aplicación mecánica, exige un esfuerzo de ponderación de los valores en presencia.
4.- Volvamos a Torremolinos. La STS 62/2024, al resolver el recurso presentado por el Ayuntamiento de la localidad, sigue de cerca los razonamientos de la STS 828/2023. En particular, es coherente con la afirmación de que el principio no debe ser objeto de una aplicación mecánica.
El TS empieza afirmando que la mera recuperación del planeamiento anterior, como consecuencia de los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho, no supone necesariamente la lesión del principio de no regresión. “No puede afirmarse de manera apodíctica que el nuevo planeamiento per se y por mor de su mayor novedad resulte más tuitivo con el medio ambiente que el planeamiento al que sustituyó y que ahora recobraría vigencia”.
Afirmar que un plan urbanístico nuevo conlleva un mayor nivel de protección del medio ambiente que el proporcionado por el plan anterior “requiere de un análisis material comparativo de la respectiva ordenación del suelo que en ambos se contempla desde la perspectiva ambiental; análisis material, ciertamente complejo, que aquí no se ha producido”. Dicho análisis debe contrastar el contenido de ambas figuras de planeamiento y ha de ser “lo suficientemente razonado, convincente y apegado a la realidad territorial”.
Afirmar que un plan urbanístico nuevo conlleva un mayor nivel de protección del medio ambiente que el proporcionado por el plan anterior requiere de un análisis material comparativo de la respectiva ordenación del suelo.
La conclusión consiste en descartar que pueda entenderse vulnerado el principio de no regresión “por la sola circunstancia de la reviviscencia de un plan anterior como consecuencia de la declaración de nulidad de un plan de urbanismo por razones medioambientales, sin haberse realizado un análisis material comparativo desde la perspectiva ambiental de las respectivas previsiones de ambos instrumentos de ordenación” (FJ 5.º II B).
Autor/a: Javier Calvo García