El artículo 25.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), precisa que, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
“b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”.
Del precepto transcrito se deduce fácilmente que el plazo para resolver y notificar constituye un límite esencial al ejercicio de la potestades administrativas de intervención o susceptibles de producir efectos desfavorables, de manera que si la resolución del procedimiento para el ejercicio de dichas potestades no se notifica con anterioridad a la finalización del plazo, se produce la caducidad del procedimiento, que constituye una forma de terminación del mismo. La caducidad ha de ser apreciada de oficio mediante la correspondiente resolución que, además, ha de ordenar el archivo del expediente.
El plazo para resolver y notificar constituye un límite esencial al ejercicio de la potestad administrativa de intervención
El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 19 de marzo de 2018 (rec. 436/2018), aborda la interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), referente a los procedimientos de reintegro de las subvenciones, con una redacción similar al artículo 25.1.b) de la LPAC, pero con algunas diferencias. En concreto, dice que, si transcurre el plazo de doce meses para resolver y notificar esa clase de procedimientos sin que se haya notificado la resolución expresa, “se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo” (la cursiva es nuestra).
En esa sentencia, el Tribunal Supremo repasa el régimen de la caducidad y rectifica la interpretación dada al artículo 42.4 de la LGS en su Sentencia de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012).
Destacamos seguidamente, de forma resumida, sus contenidos principales:
a.- El incumplimiento de los plazos para resolver y notificar conlleva como consecuencia jurídica, ope legis, la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción. Conviene subrayar la idea de que la caducidad se produce no solamente cuando se incumple la obligación de dictar resolución expresa en plazo, sino también cuando se ha dictado pero no se ha notificado en dicho plazo (artículo 21 LPAC).
El incumplimiento de los plazos para resolver y notificar conlleva como consecuencia jurídica, ope legis, la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones.
b.- La caducidad del procedimiento se constituye, así, como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver.
c.- La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución válida sobre el fondo (SSTS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004; de 3 de febrero de 2010, rec. 4709/2005; 9/2017, de 10 de enero, rec. 1943/2016).
La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución válida sobre el fondo.
d.- En un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo válida, salvo aquella resolución —declarativa y no constitutiva— que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento —por lo tanto, es obvio que, en ningún caso, el contenido de la resolución podrá entrar en el fondo del asunto y resolverlo—, tal y como disponen los arts. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 [actuales arts. 20.1 y 25.1.b) LPAC, respectivamente]. Y si la Administración, pese al transcurso del plazo de caducidad, no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.
Si la Administración, pese al transcurso del plazo de caducidad, no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad.
e.- Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo válida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia.
f.- Volviendo al artículo 42.4 de la LGS, el Tribunal Supremo entiende que “no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido”. Ello, a pesar del inciso contenido en dicho precepto y que ut supra hemos destacado en cursiva.
g.- Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido; ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) [actual art. 34 LAPC], y son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido [art. 62.1.e) de la LRJPAC] [actual art. 47.1.e) LPAC].
Son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido.
h.- Por lo tanto, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art. 95.3 LPAC, en el que se afirma que “los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”, y se añade lo siguiente: “En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad”.
i.- En definitiva, concluye —modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 sobre la interpretación del artículo 42.4 LGS— que “la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado”.
Autor/a: Cayetano Prieto Romero