RECURSO DE CASACIÓN
La representación procesal de «N.P.SL» solicita que se fije como doctrina, en interpretación de los artículos 106.5 en relación con el 95.4 y 21 de la Ley 39/2015, que la excepción de interés general, respecto de la caducidad, únicamente se podrá aplicar en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin que las especialidades de los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos justifiquen la extensión de la aplicación de esos preceptos; y que mientras la Administración no acredite el cumplimiento del deber de resolver de manera expresa que le impone el artículo 21 de la Ley 39/2015, debe estimarse producida la caducidad una vez transcurrido el plazo de resolución legalmente aplicable.
OPOSICIÓN AL RECURSO
El Ayuntamiento de Denia solicita que se fije como interpretación de la cuestión objeto de interés casacional que la excepción de interés general prevista en el artículo 95.4 de la Ley 39/2015, respecto a la aplicabilidad de la caducidad, se podrá aducir tanto en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado como en aquellos procedimientos que se inicien de oficio.
JUICIO DE LA SALA
Las cuestiones planteadas que presentan interés casacional consisten en:
a) Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina de esta sala en cuanto a si la excepción de interés general prevista en el artículo 95.4 de la Ley 39/2015, respecto a la aplicabilidad de la caducidad, únicamente se podrá aducir en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o gozará del mismo alcance en aquellos procedimientos que se inicien de oficio; y
b) Determinar si dicha excepción resultará igualmente aplicable al procedimiento de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, dadas las especialidades de este.
Se considera que deben ser objeto de interpretación, entre otros que se consideren procedentes, los artículos 95.2.º y 4.º, y 106.5.º, de la Ley 39/2015.
En primer lugar, es necesario dejar constancia de que el régimen del procedimiento de revisión de oficio establecido en el artículo 106 de la Ley no adolece de más especialidades, respecto de la regulación general del procedimiento, que las que expresamente se disponen en el mencionado precepto. En este sentido debe recordarse que la revisión puede solicitarse por los interesados y por la misma Administración, con independencia de que la finalidad de la declaración de nulidad que se pretende lo pueda ser de un acto que beneficie a los particulares o no. Asimismo, conforme al mencionado precepto, el plazo para dictar la resolución es el de seis meses (tres en la Ley de 1992), transcurrido el cual los efectos son, si se ha iniciado a instancia de parte, entender desestimada la petición de revisión; si se inicia por parte de la Administración el efecto es la caducidad del procedimiento, y aunque el precepto no hace una remisión expresa al artículo 95, debe entenderse implícita dicha remisión. En resumen, no difiere el régimen del procedimiento de revisión de oficio del que es general para los procedimientos administrativos.
Centrado ahora el debate en el contenido del artículo 95, debemos comenzar por señalar que, en efecto, regula la caducidad y, dentro de esta, sus «requisitos y efectos». Cada uno de sus apartados tiene un contenido autónomo, por más que todos ellos regulen la institución. Lo que se quiere decir es que, si bien el párrafo primero habla de «procedimientos iniciados a solicitud del interesado», no puede pensarse que está condicionando el resto del precepto, de tal forma que estén indisolublemente referidos a ese tipo de procedimiento. Así pues, no parece que de los términos del precepto pueda admitirse que lo establecido en el párrafo tercero, es decir, los efectos de la caducidad, solo es aplicable a los procedimientos iniciados a instancia de parte, con exclusión de los iniciados de oficio, lo cual es contrario a la lógica y a los mismos términos del precepto, como se verá a continuación.
La caducidad, referida al tiempo de duración del procedimiento, está ya regulada, y solo para los actos de gravamen, en el artículo 25, sin que la caducidad del procedimiento iniciado a instancia de los particulares tuviera más efectos que el de estimar o rechazar su petición, pero no se produce la caducidad, y en ese mismo sentido se regula la institución en el artículo 106.
Pues bien, lo que se hace en el primer párrafo y en el segundo del artículo 95 es regular los requisitos para apreciar la caducidad. Es cierto que, en esos dos primeros párrafos, esos requisitos se circunscriben a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los iniciados de oficio. Esa limitación era necesaria porque, con relación a los procedimientos iniciados de oficio, al estar la caducidad vinculada íntimamente a los efectos del silencio, sus requisitos están regulados en el artículo 25 y, para el supuesto de la revisión de oficio, en el artículo 106. Pero la institución del silencio tiene un régimen bien diferente en los supuestos en que el procedimiento se haya instado por los particulares, en el que, en principio, la caducidad no tiene cabida. Sin embargo, el legislador ha de salir al paso de aquellos supuestos en los que, iniciado el procedimiento a instancia del interesado, por las más variadas razones, pueda este no estar interesado en su continuación, cuyo supuesto más tradicional es el desistimiento, al que se refiere el artículo 84; pero que también puede producirse cuando sea requerida su colaboración indispensable para la continuación del procedimiento y desatienda dicha colaboración. A ese supuesto se hace referencia en el artículo 95, en su párrafos primero y segundo.
Con relación a los procedimientos iniciados de oficio, al estar la caducidad vinculada íntimamente a los efectos del silencio, sus requisitos están regulados en el artículo 25 y, para el supuesto de la revisión de oficio, en el artículo 106.
Como se ha dicho, los requisitos para que se produzca la caducidad en los procedimientos iniciados por la Administración, al estar vinculados al silencio, están ya previstos en el artículo 25, el cual se remite al artículo 95 y, para el caso el procedimiento de revisión de oficio, en el artículo 106, remisión que, por lógica, no puede ser a los requisitos.
La única finalidad de no dejar ineficaz la remisión de un precepto a otro es determinar cuáles son los efectos que se regulan en el artículo 25. Y a la vista del mismo, si no se niega que el principal de dichos efectos es el que se establece en el párrafo tercero del artículo 95, es decir, que sin perjuicio de que la caducidad produce el efecto de terminar el procedimiento, ya previsto en el artículo 84, esa terminación «no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción», efecto que es aplicable a todos los procedimientos, con independencia de si se han iniciado por el particular o por la Administración. Siendo ello así, deberá tenerse en cuenta que, con relación a ese efecto principal, lo que dispone el párrafo cuarto del artículo 95 es que no se producirá la terminación del procedimiento cuando «afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla —la cuestión— para su definición y esclarecimiento». Resulta evidente que tan efecto de la caducidad es la terminación del procedimiento y exclusión automática de la prescripción como excluir que se produzca la terminación en los supuestos excepcionales que contempla el párrafo cuarto. Tan efecto de la caducidad es la regla general como la exclusión.
Deberá tenerse en cuenta que, con relación a ese efecto principal, lo que dispone el párrafo cuarto del artículo 95 es que no se producirá la terminación del procedimiento cuando «afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla —la cuestión— para su definición y esclarecimiento».
Hay un argumento de lógica jurídica que avala lo antes concluido. De limitarse la exclusión de los efectos generales de la caducidad solo a los procedimientos iniciados a instancia de los particulares y, por tanto, en su propio beneficio, es difícil de imaginar qué «interés general» puede existir en la continuación cuando el debate está referido al derecho de un particular. Más propio es que ese interés general esté presente en los procedimientos iniciados por la misma Administración. Incluso agotando el razonamiento, de limitarse la exclusión de los efectos de la caducidad a los procedimientos instados por los particulares, debe recordarse que en tales supuestos solo se produce cuando el interesado omite la necesaria colaboración para poder continuar el procedimiento, siendo previsible que si se produce esa renuncia a la continuación, mantendrá esa actitud aunque se excluya la terminación del procedimiento, que es el efecto que se deja suspendido con lo establecido en el párrafo cuarto. Buen ejemplo de lo que se expone es que carecería de sentido que si el procedimiento de revisión de oficio se inicia por los interesados, sí entraría en juego la excepción —supuesto admisible si, iniciado el procedimiento, se requiere a quien lo instó un trámite indispensable—, cuando deberá presumirse que tan solo existe un interés particular, incompatible con la excepción; y, por el contrario, no regiría la excepción cuando la finalidad de declaración de nulidad se inste por la misma Administración, pese a presumirse la existencia de un interés general.
De limitarse la exclusión de los efectos generales de la caducidad solo a los procedimientos iniciados a instancia de los particulares y, por tanto, en su propio beneficio, es difícil de imaginar qué «interés general» puede existir en la continuación cuando el debate está referido al derecho de un particular.
Las razones expuestas comportan, dando respuesta a las cuestiones de interés casacional que se suscitan en este recurso, que la posibilidad de excluir la caducidad de los procedimientos administrativos por interés general o conveniencia rige tanto si se han iniciado por el interesado como por la Administración, siendo aplicable dicha exclusión a los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho.
Autor/a: Miryam Quintanilla Navarro