Síntesis de la jurisprudencia sobre notificaciones electrónicas
Sin duda alguna, la cuestión de las notificaciones electrónicas es la que más litigiosidad está generando en la práctica en aplicación de la regulación del uso de los medios electrónicos contenida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En cierto sentido, es lógico que así sea por su conexión directa con la eficacia de la actuación administrativa y con el derecho de defensa de los interesados.
La abundante jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia y del Tribunal Supremo, que he tenido ocasión de analizar en diferentes trabajos (entre otros, en la Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid y en el QDL 48), se puede sintetizar de la siguiente forma: partiendo de la premisa de que, con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del representante y destinatario de las mismas, lo verdaderamente relevante en el caso concreto es que la Administración pueda certificar o acreditar, incorporándolo al expediente, que el acto administrativo objeto de notificación ha llegado a conocimiento de su destinatario. Ello, con independencia de que se haya incurrido en algún defecto de forma en la práctica de la notificación (como pudiera ser el empleo de un medio diferente del indicado por el interesado o de un sistema de notificación distinto del previsto por la Ley). Lo fundamental es, en definitiva, que la notificación cumpla con su finalidad de dar a conocer un acto administrativo a su destinatario. A partir de ese momento, el acto será eficaz, aunque la notificación no haya cumplido puntualmente con todos los parámetros formales legalmente establecidos para su práctica. En el caso de que, por el contrario, no pueda verificarse que el destinatario ha accedido a su contenido, será preciso determinar quién ha incumplido su deber de diligencia: la Administración, en cuanto a su obligación de practicar la notificación con todas las garantías formales y materiales que exige el ordenamiento jurídico en cada caso; o, por el contrario, el interesado, en cuanto a su deber de recibir notificaciones que le tienen por destinatario. De este modo, si quien ha faltado a su deber de diligencia es la primera, ello afectará a la eficacia del acto administrativo, e incluso, en función de las circunstancias, a su validez; si quien ha actuado de forma negligente ha sido el interesado, asumirá él mismo las consecuencias derivadas de la eficacia del acto.
Lo verdaderamente relevante en el caso concreto es que la Administración pueda certificar o acreditar, incorporándolo al expediente, que el acto administrativo objeto de notificación ha llegado a conocimiento de su destinatario.
Ello ha llevado a los órganos judiciales –por señalar algunos ejemplos– a aceptar como válida una notificación practicada por medios convencionales a un sujeto obligado a recibirla por medios electrónicos cuando se ha podido demostrar el acceso a su contenido (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2022, Rec. 3963/2021); a anular una notificación electrónica no accedida dirigida a un sujeto obligado por no haberle comunicado antes el deber de recibirla por esa vía (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Rec. 61/2020); a considerar ineficaz una notificación practicada sin aviso complementario por entender que vulnera el principio de confianza legítima (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 15 de junio de 2018, Rec. 613/2015); o a considerar inválida una notificación practicada a una tercera persona en lugar distinto del señalado por el interesado (Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 2019, Rec. 2112/2017). En definitiva –permítaseme insistir en ello–, la clave está en: a) poder demostrar que el interesado ha accedido al contenido de la notificación, y b) en caso contrario, sobre la base de las concretas circunstancias concurrentes, verificar quién ha faltado a su deber de diligencia.
Demostrado que el interesado no accedió a ninguna de las cuatro notificaciones practicadas, corresponde determinar quién ha incumplido su deber de diligencia en el marco de la relación jurídico-administrativa en relación con el deber de dar a conocer/recibir un acto administrativo.
Una nueva sentencia que confirma que, en la práctica, la falta de efectivo conocimiento del acto administrativo puede afectar a su eficacia e, incluso, a su validez
En su reciente Sentencia 84/2022, de 27 de junio, el Tribunal Constitucional viene a confirmar esta interpretación judicial de los arts. 41 y 43 de la LPAC en un supuesto en el que la Administración cumplió formalmente con todas las exigencias en ellos previstas, a excepción de la correcta práctica del aviso complementario de notificación.
Los hechos del caso son los siguientes: en aplicación de la normativa reguladora del transporte de mercancías, un empresario formuló a la Consejería autonómica competente declaración relativa al cumplimiento de la obligación de disponer de los medios electrónicos necesarios para documentar a distancia contrato mercantil, facilitando a tales efectos una dirección de correo electrónico (coincidente en sus primeras letras con las iniciales de su nombre y apellidos). Tal declaración se hizo de forma manuscrita, con lo que el concreto dato se incorporó al expediente, si bien con una errata (donde debía transcribirse una “v” se transcribió una “u”). Ello implicó que todas las notificaciones formuladas con posterioridad por parte del Ministerio de Fomento (requerimiento de documentación para inspección, creación de una dirección electrónica habilitada asignada al recurrente, inicio del procedimiento sancionador y resolución sancionadora) nunca llegaran a conocimiento del destinatario, quien ni accedió a su contenido ni recibió, efectivamente, el aviso complementario que se le intentó practicar. Ello derivó en una sanción consistente en multa de 16 000 €, de la que tuvo noticia el interesado en el momento en el que la Agencia Estatal de Administración Tributaria le notificó providencia de apremio, reclamándole tal cantidad y los correspondientes recargo e intereses.
Tras la inadmisión de la revisión de oficio presentada por entender que se había prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en ausencia de aviso de notificación, también fue desestimado el recurso contencioso-administrativo, al considerar el Juzgado Central, tras examinar la forma en la que se había escrito la dirección de correo electrónico, que “la errata en que incurrió la Administración a la hora de remitir las notificaciones, se debe única y exclusivamente a la recurrente, que escribió mal dicho correo”. Desestimado el incidente de nulidad de actuaciones presentado contra la sentencia, el asunto llegó en amparo al Tribunal Constitucional por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión y del derecho de defensa.
Más allá de cuestiones de carácter procesal, en lo que interesa al objeto de este comentario, la clave del asunto es la siguiente: demostrado que el interesado no accedió a ninguna de las cuatro notificaciones practicadas, corresponde determinar quién ha incumplido su deber de diligencia en el marco de la relación jurídico-administrativa en relación con el deber de dar a conocer/recibir un acto administrativo.
Para el recurrente, una simple consulta de los registros y bases de datos que posee la Administración pública hubiera permitido recurrir a medios alternativos para hacer factible la práctica del aviso complementario, tal como el dispositivo móvil u otros correos electrónicos de la empresa –que la Administración había empleado en otros procedimientos–. Para la Administración, el recurrente, por su condición de transportista, mantiene una relación de sujeción especial con la Administración pública, de modo tal que su posición no es la de un ciudadano genérico, sino que se aproxima más a la de los procuradores (esto es, personas de actividad profesional continuada); en consecuencia, le es exigible un especial deber de diligencia, que ha incumplido en este caso. Por su parte, el Ministerio Fiscal considera que es relevante el hecho de que parte de las actuaciones se han realizado en el marco de un procedimiento sancionador, lo que exige de la Administración el deber de garantizar un conocimiento efectivo del acto para que el interesado pueda ejercer su derecho de defensa, que no se cumplió en el caso concreto.
El Tribunal Constitucional resuelve el caso partiendo de una premisa: la exigencia de que la incoación de todo procedimiento sancionador sea debidamente notificada forma parte del derecho de defensa consagrado en el art. 24.2 CE. De este modo, con independencia de que se siguieran todas las formalidades referidas a la práctica de la notificación, el hecho de que el interesado no llegara a conocer las diferentes comunicaciones ni el hecho de que se le había asignado una dirección electrónica habilitada, es relevante. Por ello, “la falta de recepción de los avisos de notificación adquieren particular relevancia, no porque ello determine per se la invalidez de las notificaciones efectuadas en la dirección electrónica habilitada, sino porque esa circunstancia impidió al recurrente tener conocimiento de la asignación de oficio de una dirección electrónica habilitada; de que, a través de ese medio fue requerido para que aportara la información reflejada en los antecedentes de esta resolución; y finalmente, de que, ante la falta de respuesta por su parte, le fue incoado un procedimiento sancionador, respecto de cuya tramitación y resolución final fue desconocedor hasta la apertura de la vía de apremio”.
Esa falta de acceso a los contenidos de las sucesivas notificaciones practicadas conecta directamente con el defecto en la práctica del aviso complementario de notificación. Efectivamente, “la actividad desplegada por la Administración no ha sido respetuosa con el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación que se reconocen en el art. 24.2 CE. Achacar al demandante la responsabilidad de que no llegara a ser conocedor de la dirección electrónica habilitada que le fue asignada, del contenido del requerimiento y de las demás comunicaciones practicadas por vía electrónica, con fundamento en la forma en que se trazó la letra v al escribir su dirección de correo electrónico […] supone conferir a esta circunstancia unas consecuencias manifiestamente desproporcionadas, vistos los efectos adversos producidos en el procedimiento sancionador”, más aún cuando “en el presente caso debe advertirse que las primeras letras de la dirección de correo correcta […] coindicen con las iniciales del nombre compuesto y de los dos apellidos del demandante, dato este del que disponía la Administración”. Por tanto, “la Administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento del interesado, pues a ello viene obligada”. Al no haberlo hecho así, la actuación administrativa impugnada –es decir, la imposición de una sanción sin que el interesado haya conocido las notificaciones relativas al inicio del procedimiento y a la resolución sancionadora por falta de aviso complementario de notificación– ha vulnerado el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación.
“La Administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento del interesado, pues a ello viene obligada”.
La falta de práctica de aviso complementario sí tiene consecuencias
En definitiva, la clave de bóveda del sistema de notificación electrónica diseñado por la LPAC radica en el aviso complementario de notificación, particularmente en el caso de interesados respecto de los que, por sus características, no es esperable que accedan cotidianamente a las sedes electrónicas y direcciones electrónicas habilitadas de las diferentes Administraciones con las que se relacionan. Así pues, lo previsto en el art. 41.6 LPAC –“La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida”– no siempre deberá interpretarse en el sentido de que no se derivan consecuencias de la ausencia del mismo. Efectivamente, la falta de práctica del aviso complementario de notificación, en función de las circunstancias concurrentes en el caso, puede afectar a la eficacia del acto administrativo (que no surtirá efectos hasta que el interesado acceda al contenido de la notificación, evitando así la presunción de rechazo por el transcurso de 10 días desde la puesta a disposición) o, incluso, a su validez, como en el caso presente.
La clave de bóveda del sistema de notificación electrónica diseñado por la LPAC radica en el aviso complementario de notificación.
Bienvenida sea esta interpretación del TC, que, como ha sostenido Diego Gómez en su excelente blog, ayuda a restablecer, siquiera en parte, el precario equilibrio entre potestades administrativas y garantías ciudadanas roto con la LPAC. Ahora, sin embargo, es preciso dar un paso más: la declaración de inconstitucionalidad del propio precepto, que viene a indicar que la indefensión material no genera efecto alguno sobre la eficacia y la validez de aquellos actos administrativos que no llegan a conocimiento de sus destinatarios. Esta posible inconstitucionalidad ha sido descartada recientemente por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de mayo de 2022 (Rec. 163/2021) –anterior, por tanto, a la Sentencia del Tribunal Constitucional que estamos comentando– sobre la base de que el art. 41.6 LPAC no incide negativamente en el derecho de defensa en cuanto que “no pone en riesgo las garantías procedimentales ni procesales, en referencia a los actos de comunicación por medios electrónicos, que tiene como objeto que quede constancia fehaciente tanto del hecho de la recepción del acto de comunicación por su destinatario y su fecha, como del contenido del acto administrativo”. Entender que el aviso complementario de notificación no es parte de las garantías procedimentales es el error que debe ser corregido.
La administración digital nunca funcionará por imposición, sino por atracción, esto es, por hacer más fácil las relaciones entre Administración y ciudadanos. El legislador tiene el deber de contribuir a la accesibilidad, simplicidad y sencillez de esta relación, porque las TIC lo permiten. Con previsiones como estas, la LPAC optó, por el contrario, por tratar de blindar a toda costa la legalidad de la acción administrativa. La jurisprudencia está paulatinamente poniendo sentido común a las mismas. ¿Tendremos algún día una administración digital que, en su conjunto, y más allá de algunas buenas prácticas y desarrollos modélicos, esté verdaderamente diseñada legal y tecnológicamente para el servicio a los ciudadanos?
Autor/a: Isaac Martín Delgado