1. El nuevo art. 28 de la Ley de Bases de Régimen Local
El Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, introdujo diversas modificaciones en la Ley de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL). Entre ellas, volvió a dotar de contenido al art. 28 LBRL, que había sido suprimido por el art. 1.11 de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), con la siguiente redacción:
“Podrán establecerse, en municipios determinados de menos de 20.000 habitantes, sistemas de gestión colaborativa dirigidos a garantizar los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y, en particular, para una prestación de calidad, financieramente sostenible, de los servicios públicos mínimos obligatorios, mediante medidas de racionalización organizativa y de funcionamiento; de garantía de la prestación de dichos servicios mediante fórmulas de gestión comunes o asociativas; de sostenimiento del personal en común con otro u otros municipios; y, en general, de fomento del desarrollo económico y social de los municipios.
La aplicación efectiva a un municipio de la gestión colaborativa requerirá decisión en tal sentido de la Comunidad Autónoma respectiva, adoptada conforme a su legislación de régimen local propia, y en todo caso, con la conformidad previa del municipio afectado y el informe de las entidades locales afectadas”.
Este precepto complementa la invocación del principio de diferenciación según la capacidad de gestión, que el Real Decreto-ley introduce en el art. 25.6 LBRL para superar los déficits de los pequeños municipios y facilitar “la fijación de la población en estos y una mejor prestación de sus servicios públicos” (preámbulo). Y en buena parte su contenido trae causa del borrador de anteproyecto de ley de ampliación de la autonomía local y de aprobación del estatuto básico de municipios de menor población que se manejó en 2021.
2. Alcance del régimen especial de gestión colaborativa
Aunque no se dice expresamente, cabe sostener que son las comunidades autónomas las llamadas a intervenir en el campo de la gestión colaborativa local. El art. 30 LBRL, que no se ha modificado, ya dispone que “las leyes sobre régimen local de las comunidades autónomas, en el marco de lo establecido en esta ley, podrán establecer regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural […]”.
Así, se requerirá una doble actividad normativa de las comunidades autónomas: por un lado, para establecer —regular— los sistemas de gestión colaborativa (su contenido, sus instrumentos, su régimen jurídico, etc.), y, por otro lado, para regular el procedimiento de aplicación efectiva de ese régimen especial a cada caso concreto.
Según el preámbulo del Real Decreto-ley 6/2023, la gestión colaborativa se sitúa dentro de lo que denomina un “régimen especial”. Ahora bien, a diferencia del régimen especial de los municipios de gran población (título X LBRL), que es básico, el régimen especial para la gestión colaborativa no sería básico, en el supuesto de que lo fijaran las comunidades autónomas, pero sí tendría, en todo caso, un anclaje en la LBRL.
A diferencia del régimen especial de los municipios de gran población (título X LBRL), que es básico, el régimen especial para la gestión colaborativa no sería básico, en el supuesto de que lo fijaran las comunidades autónomas, pero sí tendría, en todo caso, un anclaje en la LBRL.
Lo que es relevante es que, precisamente por tratarse de un régimen especial: a) será de aplicación preferente a la legislación general de régimen local, tanto básica como autonómica, por expresa habilitación de dicha legislación básica; y b) la regulación por las comunidades autónomas de los mecanismos de gestión colaborativa para municipios de menos de 20 000 habitantes no tendría por qué respetar la legislación básica general de las mancomunidades, los convenios, los consorcios, las formas de prestación de los servicios públicos, etc.
La regulación por las comunidades autónomas de los mecanismos de gestión colaborativa para municipios de menos de 20 000 habitantes no tendría por qué respetar la legislación básica general de las mancomunidades, los convenios, los consorcios, las formas de prestación de los servicios públicos, etc.
Las comunidades autónomas ya están habilitadas para desarrollar lo básico, porque ya tienen esas competencias, de modo que la habilitación del nuevo art. 28 LBRL solo tiene sentido si es para excepcionar o desplazar lo básico; y además no se encuadra “en el marco de lo establecido en esta ley”, como en cambio sí dice el art. 30 LBRL.
El ámbito de aplicación de las medidas previstas en el art. 28 LBRL se refiere a municipios “determinados”, de menos de 20 000 habitantes. No son medidas dirigidas solo a superar las ineficiencias del inframunicipalismo, sino que se trata también de una estrategia de mayor alcance de cara a la adecuación de la organización territorial local a las distintas realidades municipales presentes en las diversas comunidades autónomas, sobre la base de intervenir en la organización administrativa, el régimen del personal, las relaciones de cooperación, las formas de prestación de los servicios públicos, etc. Téngase en cuenta que en España existen 7178 municipios de menos de 20 000 habitantes, esto es, el 95 % del total, que agrupan en su conjunto a menos del 30 % de la población.
3. Contenido del régimen de gestión colaborativa
La finalidad de las medidas previstas en el art. 28 LBRL es “garantizar los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y, en particular, para una prestación de calidad, financieramente sostenible, de los servicios públicos mínimos obligatorios”, lo que señala a medidas con incidencia en el gasto público. Pero también se habla de medidas de “racionalización organizativa y de funcionamiento”, que no indican una diferenciación competencial, sino una modulación o simplificación de procedimientos (actividad normativa, contratación, subvenciones, etc.) que afectaría a normas básicas de competencia estatal: un nuevo ámbito de interrelación entre normativa básica general y normativa especial, posiblemente autonómica, de no fácil encaje.
Por otro lado, se habla específicamente de garantía de la prestación de los servicios mínimos obligatorios “mediante fórmulas de gestión comunes o asociativas”. Este es uno de los puntos centrales de la reforma, donde el papel de las diputaciones y, en su caso, de los consejos comarcales será fundamental, a coordinar con las previsiones del art. 26.2 LBRL.
Las técnicas por implementar pueden ser de diversa naturaleza, desde las de asistencia y cooperación técnica, jurídica y económica hasta las encomiendas de gestión, desde los convenios y los consorcios hasta las mancomunidades incentivadas.
Las técnicas por implementar pueden ser de diversa naturaleza, desde las de asistencia y cooperación técnica, jurídica y económica hasta las encomiendas de gestión, desde los convenios y los consorcios hasta las mancomunidades incentivadas.
a) Mancomunidades (existen en España 1018 mancomunidades, que afectan a 6190 municipios, es decir, al 76 % del total). Encaja su invocación con las que se han denominado mancomunidades “evolucionadas” (Barrero Rodríguez), a la vista de diversas leyes de las comunidades autónomas que las califican de integrales o de interés comarcal, y que son de carácter plurifuncional y con vocación de estabilidad y estructuración del territorio.
Ahora bien, es necesario agilizar los procedimientos de constitución y modificación de las mancomunidades, de modo que los regímenes especiales de gestión colaborativa a establecer por las comunidades autónomas deberían poder excepcionar las reglas del art. 44 LBRL. Así se superarían las limitaciones impuestas por la Sentencia del Tribunal Constitucional número 19/2022, de 9 de febrero, respecto del art. 74.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía.
b) Consorcios. A pesar de que estuvieron en el punto de mira de la LRSAL, la práctica demuestra la subsistencia de numerosos consorcios y, además, con un objeto plural, con la ventaja de que permiten la asociación de los municipios con las estructuras supramunicipales. La habilitación del nuevo art. 28 LBRL permitiría excepcionar las normas básicas sobre consorcios contenidas no ya en ella misma, sino también en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
c) Gestión ordinaria de los servicios mínimos obligatorios municipales. No ya por las diputaciones u otras entidades supramunicipales, sino incluso con la actuación cooperadora de la capital de comarca o del municipio cabecera de una determinada área territorial en favor de los municipios de la zona. Es una situación que se produce cada vez más en virtud de convenios y acuerdos específicos que facilitan la prestación de los servicios municipales sin la necesidad de crear una estructura organizativa —mancomunidad, consorcio, comarca, etc.—.
d) Sostenimiento del personal en común con otro u otros municipios. También aquí debe traerse a colación el borrador de anteproyecto de 2021, que, entre las medidas para la racionalización del empleo público en el ámbito local, se refería a las agrupaciones de municipios para el sostenimiento del personal en común con otro u otros municipios, a convocatorias conjuntas de procesos de selección, etc.
Hay muchas otras posibilidades abiertas en el campo de la gestión colaborativa entre municipios de menos de 20 000 habitantes por la reforma del art. 28 LBRL, que finalmente incluye medidas, “en general, de fomento del desarrollo económico y social de los municipios”.
Pero la efectividad práctica de todo ello va a depender de la financiación adecuada para implementar todos estos mecanismos colaborativos y asistenciales. La percepción de los fondos NGUE fue el leit motiv para invocar la urgencia en la aprobación del Real Decreto-ley. Vamos a ver en qué queda.
Autor/a: Tomàs Font i Llovet