1. Legitimación especial
De acuerdo con los artículos 52.1 de la LRBRL y 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), los miembros corporativos, como cualquier particular, pueden impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales siempre que sean titulares de un derecho o interés legítimo.
Pero además de esta legitimación general, los corporativos también disponen de una legitimación especial para impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales. En efecto, el artículo 63.1.b) de la LRBRL dispone que, junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.
Se trata de una legitimación especial reconocida a los corporativos que constituye una excepción a la prohibición contenida en el artículo 20.a) de la LJCA, según el cual no pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley lo autorice expresamente.
Esta legitimación especial que la LRBRL reconoce a los miembros de las corporaciones locales para impugnar los actos y acuerdos de estas está necesariamente vinculada a la circunstancia de que los corporativos hayan votado en contra de dichos actos y acuerdos. Con ello se restringe la legitimación, de forma que solo podrán intentar la impugnación los que hayan votado en sentido desfavorable.
Esto excluye la posibilidad de impugnar los actos de órganos colegiados de los que no se forme parte (acuerdos de la junta de gobierno) y los actos de órganos unipersonales (decretos de alcaldía y de concejalías delegadas), ya que, como es obvio, en estos casos no se puede votar en contra.
Por lo tanto, de acuerdo con el tenor literal del artículo 63.1.b) de la LRBRL, solo podrán intentar la impugnación los concejales que formen parte de un órgano colegiado y hayan votado en contra del acuerdo adoptado. En consecuencia, no podrán impugnar los actos y acuerdos:
a.- los que hayan votado a favor;
b.- los que se hayan abstenido;
c.- los que no hayan asistido a la sesión, aunque hayan justificado su ausencia;
d.- los que abandonen el salón de sesiones iniciada la deliberación y no estén presentes en el momento de la votación;
e.- los que no formen parte del órgano que dicta el acto.
2. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
La Sentencia del Tribunal Constitucional 173/2004, de 18 de octubre, alteró el régimen existente y sentó una nueva doctrina, al señalar que, además de la legitimación general del artículo 19.1.a) de la LJCA, existe una legitimación ex lege,por razón del mandato representativo recibido de los electores, de los miembros electivos de las corporaciones locales, que les permite impugnar los actos de estas que contradigan el ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto (que incluso puede constituir una obligación) de controlar su correcto funcionamiento, como único medio de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el artículo 25.1 de la LRBRL.
Además de la legitimación general del artículo 19.1.a) de la LJCA, existe una legitimación ex lege,por razón del mandato representativo recibido de los electores, de los miembros electivos de las corporaciones locales, que les permite impugnar los actos de estas que contradigan el ordenamiento jurídico.
Por ello, el Tribunal Constitucional sostiene que la interpretación del artículo 63.1.b) de la LRBRL “no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio y hubieran votado en contra del acuerdo adoptado por aquéllos estarían legitimados para impugnarlo en vía contencioso-administrativa, como si de un aislado –y hasta podría decirse que insólito– título legitimador se tratara. Por el contrario, esta excepción, que responde al obligado interés del concejal disidente en el correcto y ajustado a derecho funcionamiento de la corporación local a que pertenece (porque ya se ha dicho que se trata de un título legitimador distinto del derivado del interés legítimo que caracteriza la legitimación general –la del art. 19.1.a LJCA)–, ha de presuponer lógicamente el prius de la legitimación del concejal o representante popular de una entidad local para impugnar jurisdiccionalmente las actuaciones contrarias a ordenamiento en que hubiera podido incurrir su corporación, de la que la excepción legal –la del art. 63.1.b LRBRL– sería una consecuente aplicación”.
La interpretación del artículo 63.1.b) de la LRBRL “no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio y hubieran votado en contra del acuerdo adoptado por aquéllos estarían legitimados para impugnarlo en vía contencioso-administrativa, como si de un aislado –y hasta podría decirse que insólito– título legitimador se tratara.
No tendría sentido —sigue razonando el Tribunal Constitucional— admitir la legitimación del miembro de la corporación local únicamente cuando hubiera concurrido en sentido diferente a la formación de la voluntad del órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios, y más aún cuando es idéntico, en uno y otro caso, el interés en el correcto funcionamiento de la corporación que subyace en el título legitimador.
No tendría sentido —sigue razonando el Tribunal Constitucional— admitir la legitimación del miembro de la corporación local únicamente cuando hubiera concurrido en sentido diferente a la formación de la voluntad del órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios.
Esta novedosa doctrina fue reiterada por el Tribunal Constitucional un año y medio después, en la Sentencia 108/2006, de 3 de abril, en relación con los diputados provinciales.
Considera el Tribunal Constitucional que el hecho de que los diputados provinciales, al contrario de lo que ocurre con los concejales, no sean elegidos mediante sufragio universal y directo de los vecinos o ciudadanos, sino indirectamente y por un sistema de representación de segundo grado, no empece para que los mismos, una vez proclamados diputados electos y constituida la diputación provincial, ejerzan las funciones representativas que les correspondan como miembros electivos de la corporación local.
De este modo —continúa diciendo el Tribunal Constitucional—, “los diputados provinciales, como los concejales, ostentan la condición de representantes populares de las correspondientes corporaciones locales, condición de la que dimana su legitimación ad hoc para poder impugnar los actos de la Diputación Provincial que consideren contrarios al ordenamiento jurídico y que se traduce en un interés concreto de controlar su correcto funcionamiento, como medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de los fines propios y específicos de la provincia como entidad local (artículo 31.2 LRBRL)”.
Finalmente, en la Sentencia 210/2009, de 26 de noviembre, el Tribunal Constitucional no hace más que consolidar su nueva doctrina:
“El concejal, por su condición de miembro –no de órgano– del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio y para el que es elegido ‘mediante sufragio universal, libre, directo y secreto’ de los vecinos (art. 19.2 LRBRL, en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado –Pleno o Junta de Gobierno Local, allí donde ésta exista–, no hubiera votado en contra de su aprobación”.
3. Conclusión
En las sentencias comentadas el Tribunal Constitucional extiende el alcance de la legitimación activa de los miembros corporativos más allá del tenor literal del artículo 63.1.b) de la LRBRL, considerando que la exigencia de que hayan votado en contra del acuerdo adoptado no permite excluir a quienes no hayan podido mostrar su disidencia por no formar parte del órgano que adoptó la decisión por causas ajenas a su voluntad o, incluso, por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios. A juicio del Tribunal Constitucional, el fin del precepto no es otro que el de salvaguardar el interés en el correcto funcionamiento de la corporación, lo que comporta que la legitimación de los miembros de las corporaciones locales se amplíe sustancialmente, pudiendo impugnar también los actos y acuerdos procedentes de órganos unipersonales o de órganos colegiados de los que no son miembros.
Autor/a: David Cabezuelo Valencia