El Tribunal Supremo, en sus sentencias 300/2023, de 8 marzo[1], 1252/2023, de 16 octubre[2], y 1038/2023, de 18 julio[3], se ha pronunciado sobre tres casos en los que los demandantes le solicitaban que pusiera fin a una situación de “omisión reglamentaria” generada por la inactividad de la Administración General del Estado, situación que se produce, en palabras del mismo tribunal, cuando “resulte legal o constitucionalmente debido el dictado de una disposición de carácter general para el establecimiento de una previsión o prestación concreta, y la Administración no lo haga”[4].
En todas ellas se parte del mismo planteamiento teórico general en virtud del cual la obligación de acometer el desarrollo reglamentario de una ley cuando viene exigido por esta es una obligación jurídica vinculante, no meramente facultativa o discrecional, y “constituye un deber a cargo de la Administración siempre que la efectividad y aplicabilidad de la ley dependan del complemento reglamentario y cuándo, con mayor razón, es la propia ley quien expresamente encarga dicho desarrollo normativo”[5].
El desarrollo reglamentario de una ley cuando viene exigido por esta es una obligación jurídica vinculante, no meramente facultativa o discrecional, y constituye un deber a cargo de la Administración.
Las tres sentencias coinciden también en señalar condiciones y limitaciones de los tribunales para determinar la procedencia y el alcance de la obligación de dictar reglamentos en el supuesto de su omisión injustificada.
Se exige, en primer lugar, que exista un mandato “claro e incondicionado”[6] de llevar a cabo ese desarrollo reglamentario.
Se exige que exista un mandato “claro e incondicionado” de llevar a cabo ese desarrollo reglamentario.
Así, por no cumplir este requisito, el alto tribunal rechazó, frente a los argumentos de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza al Sur de Valencia (ADNSV), exigir a la Administración General del Estado la aprobación de un reglamento que incluyera la valoración económica de todas las especies incluidas en el Catálogo de Especies Protegidas. El Tribunal Supremo ha entendido que los preceptos en los que se fundamentaba la demanda, el artículo 45 de la Constitución Española y el artículo 54.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, “recogen el deber genérico de velar por la protección del medio ambiente y la biodiversidad, pero no existe un mandato imperativo para dictar una norma reglamentaria con un contenido concreto diferente al ya existente, que pueda ser exigido por la vía de ejercitar una acción destinada a poner fin a una pretendida inactividad reglamentaria”[7].
Del mismo modo, ha rechazado la pretensión de obligar a la Administración General del Estado a acometer la modificación del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) en el sentido demandado por Greenpeace España y otras asociaciones ecologistas, porque “sin que exista una determinación vinculante derivada del Acuerdo de París o de las recomendaciones del Panel Intergubernamental de Cambio Climático que imponga un objetivo singular de reducción de gases de efecto invernadero no inferior al 55% en 2030 respecto a 1990, no podemos estimar la pretensión de la actora respecto de la inactividad administrativa denunciada”[8].
El Tribunal Supremo sí que observa, sin embargo, tal y como le demandaba la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, la existencia de una omisión reglamentaria injustificada en la falta de desarrollo del mandato, que considera claro y exigible, de la disposición final cuadragésima quinta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022: “El Gobierno, en el plazo de 6 meses, establecerá reglamentariamente una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad […]”. El alto tribunal ha considerado que, “[n]o habiéndose presentado por el representante de la Administración justificación suficiente sobre el incumplimiento del plazo por parte del Gobierno para dictar la norma reglamentaria que tenía encomendada por mandato legal, procede declarar que esa inactividad reglamentaria infringe dicho mandato que goza de una imperatividad es indiscutible”[9].
En esta sentencia se ponen de manifiesto también los límites jurisdiccionales para tratar la omisión reglamentaria una vez, incluso, que se ha apreciado su existencia.
En primer lugar, el incumplimiento del plazo de efectuar el desarrollo reglamentario —afirma el Tribunal Supremo— tiene naturaleza formal y, por lo tanto, “no lleva aparejada la invalidez del reglamento extemporáneo, salvo que así se establezca expresamente en la ley”.
El incumplimiento del plazo de efectuar el desarrollo reglamentario —afirma el Tribunal Supremo— tiene naturaleza formal y, por lo tanto, no lleva aparejada la invalidez del reglamento extemporáneo.
En segundo lugar, y de forma destacada, se afirma: “El principio de separación de poderes impide que la función jurisdiccional se transforme en función administrativa de modo que, no pudiendo el juez situarse en la posición de la Administración para integrar materialmente el contenido de la actividad debida”. Por ello, aunque se apunte la posibilidad teórica de que los posibles perjudicados por el retraso del desarrollo reglamentario soliciten ser indemnizados por la responsabilidad patrimonial de la Administración, se entiende que “solo le queda impulsar o compeler la producción de esta por otros medios a su alcance”[10], y dicha “declaración trae como consecuencia la condena a la Administración para que, en el plazo de seis meses, elabore, apruebe y promulgue la norma reglamentaria a la que está obligada”[11].
El Tribunal Supremo, a fin de cuentas, pese a reconocer la existencia de un incumplimiento legal, se limita a reiterar la obligación de desarrollo reglamentario en el plazo originalmente establecido, obligación cuya existencia ya era clara y manifiesta.
Esta jurisprudencia, que como reconoce el propio Tribunal Supremo es, “sin duda, restrictiva en relación con el control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del tribunal”, es ciertamente relevante para las entidades locales, ya que, con frecuencia, las disposiciones legislativas del Estado y de las comunidades autónomas incluyen el mandato de que aprueben o modifiquen sus ordenanzas para cumplir con los objetivos que estas señalan.
Así, por ejemplo, se puede citar, entre las más recientes, la exigencia de adaptar sus ordenanzas a los mandatos de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular[12], o al Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana[13].
Autor/a: Juan Quereda Sabater
[1] Sentencia Tribunal Supremo 300/2023, de 8 marzo (recurso 431/2021, ECLI:ES:TS:2023:846).
[2] Sentencia Tribunal Supremo 1252/2023, de 16 octubre (recurso 329/2022, ECLI:ES:TS:2023:4308).
[3] Sentencia Tribunal Supremo 1038/2023, de 18 julio (recurso 265/2020, ECLI:ES:TS:2023:3410).
[4] Sentencia Tribunal Supremo 1252/2023, de 16 octubre (recurso 329/2022, ECLI:ES:TS:2023:4308), FJ 3.
[5] STS 300/2023, de 8 marzo, ECLI:ES:TS:2023:846, FJ 4.
[6] Sentencia Tribunal Supremo 1252/2023, de 16 octubre (recurso 329/2022, ECLI:ES:TS:2023:4308), FJ 3.
[7] Sentencia Tribunal Supremo 1252/2023, de 16 octubre (recurso 329/2022, ECLI:ES:TS:2023:4308), FJ 3.
[8] Sentencia Tribunal Supremo 1038/2023, de 18 julio (recurso 265/2020, ECLI:ES:TS:2023:3410), FJ 6.
[9] Sentencia Tribunal Supremo 300/2023, de 8 marzo (recurso 431/2021, ECLI:ES:TS:2023:846), FJ 7.
[10] Sentencia Tribunal Supremo 300/2023, de 8 marzo (recurso 431/2021, ECLI:ES:TS:2023:846), FJ 5.
[11] Sentencia Tribunal Supremo 300/2023, de 8 marzo (recurso 431/2021, ECLI:ES:TS:2023:846), FJ 7.
[12] Ver la disposición final octava de dicha ley.
[13] Ver su disposición transitoria única.