La LOAPA pretendió erigir a la provincia en instancia para la gestión ordinaria de las comunidades autónomas y objeto de la transferencia y delegación de las competencias autonómicas. Motivada por el propósito racionalizador de neutralizar los efectos del principio dispositivo, la ley tenía como finalidad evitar la creación de Administración periférica en las comunidades autónomas. El Tribunal Constitucional (STC 76/1983) declaró contrario a la Constitución el carácter armonizador de la ley, salvaguardando la diversidad inherente al principio dispositivo: “los preceptos relativos a las Comunidades pluriprovinciales tienen un carácter marcadamente dispositivo […]. No configuran […] un ‘modelo’ de administración indirecta que vincule a las Comunidades […]; se trata, más bien, de la articulación de una forma de gestión de los servicios” asumible o no por las comunidades. La LOAPA no imponía, solo proponía. Manuel Clavero señaló la imposibilidad de conciliar la doble dimensión constitucional de la provincia en el ámbito autonómico: el ejercicio simultáneo de las propias competencias (entidad local determinada por la agrupación de municipios), las que le transfirieran o delegaran las comunidades autónomas, y la gestión ordinaria de los servicios periféricos autonómicos (división territorial para el cumplimiento de los fines de las comunidades autónomas). Teniendo en cuenta las facultades de gobierno y administración atribuidas por el art. 141 CE a las diputaciones provinciales, resulta explicable la renuencia autonómica a transferir, delegar o confiar la gestión a entidades gobernadas por otras fuerzas políticas.
La estrategia autonómica fue seguir la propuesta señalada por el TC: hacer de la provincia una división territorial para el cumplimiento de los fines de la comunidad autónoma y, al tiempo, reducir la autonomía provincial mediante la coordinación de las competencias provinciales y, en algunos casos, crear entidades locales con análogos fines y competencias que las provincias, como las comarcas.
Lo que sigue es la exposición de la confusión entre ambas configuraciones, con claro menoscabo de la entidad local en beneficio de la provincia como división territorial y Administración indirecta para el cumplimiento de las políticas autonómicas. Las reservas fundadas del ilustre profesor se han desvanecido.
El caso más claro, ante la inviabilidad de suprimir la provincia, fue el Plan Único de Obras y Servicios por el que la Generalitat privaba a las diputaciones de la elaboración del Plan Provincial de Obras y Servicios a cambio de participar, de forma minoritaria, en la del plan autonómico. Planteadas varias cuestiones de inconstitucionalidad con motivo de la legislación catalana sobre régimen local y plan único, el Tribunal Constitucional (STC 109/1998) limitó la inconstitucionalidad al caso extremo; consideró conforme a la Constitución el plan único, pese a reconocer que el plan provincial era la competencia más relevante de la provincia, pero no sus pretensiones exhaustivas de incluir en él todas las modalidades de cooperación. Aunque el caso pudiera considerarse excepcional, como convincentemente argumentara José Luis Carro, la fundamentación jurídica del TC reviste tal grado de abstracción que cualquier comunidad autónoma podría sustituir los planes provinciales por un plan autonómico. En efecto, el Tribunal, de forma desconcertante, declaró que el núcleo esencial de la autonomía provincial era la cooperación económica con los municipios, pero el plan tenía carácter instrumental y no integraba el mínimo constitucionalmente protegido y, por tanto, resultaba disponible por la legislación autonómica.
El Tribunal, de forma desconcertante, declaró que el núcleo esencial de la autonomía provincial era la cooperación económica con los municipios, pero el plan tenía carácter instrumental y no integraba el mínimo constitucionalmente protegido
Si una competencia se define como funciones sobre materias y la singularidad de las competencias provinciales es su naturaleza funcional por su proyección sobre competencias municipales, resulta difícil calificar de instrumental una de las funciones más definitorias: la potestad de planificación, reconocida en el art. 4.1 LRBRL y refrendada por el propio Tribunal al condicionar la efectividad de las competencias locales a las potestades requeridas para su ejercicio.
Este pronunciamiento, en abierta oposición al criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo (STS del 1 de septiembre de 1990), supuso el primer paso para ensanchar la provincia como Administración indirecta de la comunidad autónoma y minimizar las facultades de gobierno y administración atribuidas por la Constitución a las diputaciones, a su órgano representativo.
Este pronunciamiento supuso el primer paso para ensanchar la provincia como Administración indirecta de la comunidad autónoma y minimizar las facultades de gobierno y administración atribuidas por la Constitución a las diputaciones.
La culminación de este proceso de subordinación institucional de la provincia a la comunidad autónoma ha llegado con la STC 124/2023, de 26 de septiembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad —planteado por más de cincuenta diputados del Partido Popular— contra diversos artículos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana. Expuesta la doctrina jurisprudencial sobre la garantía constitucional (no institucional) de la autonomía local y de la autonomía financiera, el TC expone la cuestión controvertida (FJ 8): la constitucionalidad de una declaración sobre el interés supralocal de una competencia propia de la diputación provincial como la prevista en el art. 36.1.b) LBRL, de carácter tan genérico como la “asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios”, y, si así fuera, determinar si las facultades coordinadoras atribuidas por la ley a la comunidad autónoma le autorizan a imponer a las provincias una aportación obligatoria de sus recursos económicos para su integración en un fondo autonómico de financiación municipal.
El TC entiende que estas cuestiones presentan analogías evidentes con las resueltas en la jurisprudencia precedente. Tanto la declaración de interés autonómico o supralocal de la función cooperadora provincial con los municipios como la participación de las provincias en el fondo para la financiación municipal encajan sin holguras en la competencia de la Comunitat Valenciana sobre régimen local, y justifican el interés autonómico por el ejercicio que las provincias hagan de sus competencias. Con la obligación de contribuir a la dotación financiera del fondo de cooperación municipal impuesta por la ley se estaría dando cumplimiento a los fines constitucional y legalmente previstos para la provincia.
Como la cooperación económica con los municipios constituye el núcleo de la autonomía provincial, la limitación impuesta por la normativa autonómica ha de observar un procedimiento reglado para preservarlo. El TC considera que la ley impugnada lo respeta; tomando como precedente la fundamentación empleada en la STC 109/1998, enumera los condicionantes exigidos por la ley para legitimar la participación forzosa de las diputaciones provinciales en planes y programas autonómicos: respetar el derecho de participación; destinar las aportaciones a los municipios de su ámbito territorial y, sobre todo, dejar margen a las diputaciones para el ejercicio de las competencias comprendidas en el mínimo “enraizado” en la Constitución. Este último requisito responde al cumplimiento del principio de proporcionalidad para comprobar si la autonomía financiera de la provincia pudiera verse vulnerada. En su condición de legislador negativo el TC toma como referencia el caso extremo: que la aportación de la provincia sea de tan elevada cuantía que impida su autonomía presupuestaria. Constatado “el amplísimo margen para ejercer su autonomía en el gasto”, una vez efectuada la aportación obligatoria, el Tribunal entiende preservada la autonomía provincial constitucionalmente garantizada.
El TC enumera los condicionantes exigidos por la ley para legitimar la participación forzosa de las diputaciones provinciales en planes y programas autonómicos: respetar el derecho de participación.
El discutible criterio jurisprudencial desplegado en esta sentencia, como en la 109/1998, se ve corroborado con el voto particular formulado por el magistrado Ramón Sáez Valcárcel. La disidencia, entre otros puntos, versa sobre el canon de constitucionalidad: la justificación de la medida enjuiciada ante la concurrencia de intereses supralocales; la legitimidad constitucional de una medida proyectada sobre la competencia provincial de asistencia a los municipios por la necesaria ponderación de la concurrencia de intereses locales y autonómicos, y la proporcionalidad de la restricción concretada en la exigencia de una participación mínima de las provincias en la financiación del fondo. El voto particular recuerda los criterios del TC en los casos de coordinación de las competencias provinciales, para concluir que la sentencia “se hace eco nominalmente de estas exigencias”, pero no las aplica, y cuando lo hace, las desnaturaliza.
Pasando a las discrepancias sobre el enjuiciamiento, el magistrado llama la atención sobre una premisa equivocada: “resulta inobjetable [que] la financiación municipal es ‘la función esencial’ de las diputaciones provinciales”. Equiparar la financiación municipal que, por imperativo constitucional, corresponde al Estado y las comunidades autónomas (art. 142 CE), con la cooperación y asistencia a los municipios, competencia, según el TC, enraizada en el núcleo constitucionalmente protegido de la autonomía provincial, constituye un error incomprensible. Impecablemente argumentada, la objeción es incuestionable: la financiación es “un prius lógico” y la asistencia se proyecta sobre competencias municipales financiadas, pero cuya capacidad de gestión resulta insuficiente para su ejercicio. A juicio del magistrado disidente, supone “una confusión inasumible de responsabilidades” calificar las competencias provinciales de asistencia como mera cooperación económica, desconociendo las economías de escala y el valor añadido por la intervención provincial. Encubierto en la coordinación late “un control gubernativo de oportunidad” dirigido a sustraer recursos económicos a las diputaciones, para el cumplimiento de un mandato constitucional exigible a las comunidades autónomas en garantía de la suficiencia financiera de municipios y provincias (art. 142 CE).
A juicio del magistrado disidente, supone “una confusión inasumible de responsabilidades” calificar las competencias provinciales de asistencia como mera cooperación económica, desconociendo las economías de escala y el valor añadido por la intervención provincial.
Otros dos puntos deben, al menos, ser aludidos. El art. 142 CE no diferencia entre provincias y municipios para la garantía de su suficiencia financiera por la participación en los tributos de las comunidades autónomas. El TC no es coherente con la premisa de una sola comunidad política local: priva a las provincias de unos recursos en favor de los municipios cuando sus intereses son coincidentes. La provincia no financia a los municipios, garantiza el principio de subsidiariedad; no es un Gobierno intermediario para repartir dinero, sino intermedio, para articular las relaciones entre un municipalismo fragmentado y de baja capacidad de gestión con la comunidad autónoma. Cabría también analizar si, con la aportación obligatoria al fondo, la comunidad autónoma no está disponiendo de unos recursos transferidos por el Estado a la provincia (STC 48/2004)*.
La provincia no financia a los municipios, garantiza el principio de subsidiariedad; no es un Gobierno intermediario para repartir dinero, sino intermedio, para articular las relaciones entre un municipalismo fragmentado y de baja capacidad de gestión con la comunidad autónoma.
Autor/a: Manuel Zafra Víctor
* En reconocimiento y gratitud a Fernando Fernández-Figueroa, un nombre propio del derecho local.