La configuración jurídica de los planes urbanísticos como reglamentos ha supuesto la atracción de la teoría monista de la nulidad de pleno derecho, de modo que cualquier contravención del ordenamiento jurídico en que incurran determina su nulidad radical con efectos ex tunc y sin posibilidad de subsanación, tenga su origen en vicios sustantivos o formales. Conlleva a su vez los efectos de la nulidad en cascada, siendo que la nulidad de un plan general implicará la de los planes de desarrollo de forma automática, y la de sus actos aplicativos que no sean firmes (licencias y otros).
También provoca la imposibilidad de aprobar planes o proyectos derivados del plan superior anulado, o la de otorgar nuevas licencias en ejecución del plan anulado, sin descontar la posibilidad de que edificaciones ya consolidadas queden en situación de fuera de ordenación con las limitaciones propias de esa condición.
Supone igualmente la reviviscencia del plan anterior al anulado, con el inconveniente de que en ocasiones no es viable resucitar el plan pretérito, puesto que la situación fáctica real de determinados suelos difiere de la que se tuvo en cuenta al aprobar el plan “viejo” que ahora renace, lo que puede suponer un bloqueo de determinados ámbitos en espera de que se apruebe un nuevo plan.
Desde una perspectiva procesal, la consideración de los planes como normas jurídicas determina la apertura de la impugnación indirecta, quedando aquellos en una eterna y arriesgada situación de pendencia anulatoria. Recuérdense igualmente las excelsas posibilidades impugnatorias que concita el reconocimiento de la acción pública en materia urbanística.
Finalmente, parecía sostenerse que el procedimiento de aprobación de los planes no solo era el especial regulado en las leyes de urbanismo, sino también el procedimiento general de elaboración de los reglamentos, lo que suponía una doble exigencia, haciendo aún más compleja e insegura su tramitación, brindando una mayor probabilidad de eventuales contravenciones procedimentales.
La tesis monista fue seguida por constante jurisprudencia en los albores del presente siglo, consumándose así una masiva anulación judicial de planes, dejando inertes desarrollos urbanísticos muy relevantes.
La tesis monista fue seguida por constante jurisprudencia en los albores del presente siglo, consumándose así una masiva anulación judicial de planes, dejando inertes desarrollos urbanísticos muy relevantes.
Ello provocó una acuciada denuncia doctrinal que postuló el retorno a la tesis gradual de la nulidad que discriminaba la distinta incidencia de los vicios: los sustantivos abocarían a una nulidad radical, mientras que las contravenciones formales determinarían cierta graduación en la sanción de nulidad, procurando una mera anulación del trámite con su posible subsanación, así como la conservación de la parte no afectada. Se reclamaron también ciertas restricciones en las vías impugnatorias de los planes.
La Sentencia del Tribunal Supremo 318/2020, de 4 de marzo, deja entrever, por primera vez, el cambio de tendencia al considerar que ni la normativa ni la jurisprudencia vetan la posibilidad de acotar la nulidad de pleno derecho a concretas determinaciones del plan, sin que perentoriamente deba alcanzar a las restantes. Es verdad que en el caso enjuiciado se sostuvo que las determinaciones ilegales apreciadas en la sentencia de instancia no eran escindibles de la nulidad en la que incurría en su globalidad la modificación puntual y el proyecto de reparcelación anulado, pero marca el punto de partida que permitirá constreñir judicialmente la nulidad sobre concretas determinaciones del plan.
La Sentencia del Tribunal Supremo 318/2020 deja entrever, por primera vez, el cambio de tendencia al considerar que ni la normativa ni la jurisprudencia vetan la posibilidad de acotar la nulidad de pleno derecho a concretas determinaciones del plan.
La Sentencia 569/2020, de 27 de mayo, continuadora de esa travesía interpretativa, añade la posibilidad de que la nulidad sea parcial no solo por resultar afectadas unas concretas determinaciones, sino por razón del ámbito territorial afectado, de modo que la nulidad no debía extenderse necesariamente a todo el plan.
La Sentencia 569/2020 añade la posibilidad de que la nulidad sea parcial por razón del ámbito territorial afectado.
Esta doctrina ha sido confirmada por las posteriores sentencias 176/2022, de 11 de febrero, y 1109/2022, de 28 de julio. En la primera, aunque se centra en cuestiones procesales, se desliza la doctrina apuntada al ratificar la posibilidad de que la contravención alegada solo fuera predicable respecto de alguna o algunas de las determinaciones del plan. En la segunda, al hilo del análisis de los límites de la impugnación indirecta de los planes, se apunta igualmente que el vicio imputado al plan no podría ser determinante de la nulidad de todo el plan, pues “sus efectos no alcanzarían a todo el documento de planeamiento sino sólo a aquellas concretas determinaciones relacionadas con el defecto imputado”.
Estas tesis se han apuntalado definitivamente en la Sentencia 1000/2023, de 13 de julio, o en la 1055/2023, de 20 de julio. Enfatizan el principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción de nulidad tratándose de vicios procedimentales, con cita de la anterior Sentencia 490/2022, de 27 de abril: “en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes […] y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos”.
Las precitadas sentencias 176/2022 y 1109/2022 han fijado también ciertos contrapesos para compensar el excesivo margen de impugnación sobre los planes. Así, se refuerza la carga de argumentación y prueba que ha de pesar en el recurrente en esta materia —ya atisbado discretamente en la Sentencia 1750/2018, de 10 de diciembre—, exigiendo al demandante precisar las concretas determinaciones incluidas en el plan a las que se achaca la contravención alegada sobre la base de que “la aprobación del plan atribuye a éste una presunción de legalidad, presunción iuris tantum que puede ser destruida por prueba en contrario”. Y solo cuando esa carga ha sido cumplida“surge la obligación para la Administración de desvirtuar lo alegado de contrario”.
Las sentencias 176/2022 y 1109/2022 han fijado también ciertos contrapesos para compensar el excesivo margen de impugnación sobre los planes.
Por otra parte, se pone especial atención a la proscripción de la mutatio libelli evitando la incorporación ex novo en el escrito de conclusiones de nuevos argumentos no expuestos en el escrito de demanda, y en particular, se niega la posibilidad procesal de apreciar las concretas determinaciones del plan que, a juicio del recurrente, eran reveladoras de la infracción del principio de igualdad de género, considerando que, en el caso concreto, no se trataba de completar argumentalmente un motivo de impugnación ya esgrimido en la demanda.
Finalmente, ha de reconocerse la valía de la Sentencia 133/2023, de 6 de febrero, que fija el régimen jurídico aplicable al procedimiento de elaboración de los planes, y lo ciñe al previsto en las leyes urbanísticas y no en la rectora del procedimiento general de aprobación de reglamentos, atendiendo a la máxima de lex specialis derogat legi generali, según la interpretación que realiza de la disposición adicional primera, apartado primero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas —retomando algunas de las ideas reflejadas en el voto particular formulado a la Sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de octubre de 2015, en el que ya se revelaban ciertas dudas sobre la asimilación procedimental entre planes y los demás reglamentos—.
La Sentencia 133/2023, de 6 de febrero, fija el régimen jurídico aplicable al procedimiento de elaboración de los planes, y lo ciñe al previsto en las leyes urbanísticas y no en la rectora del procedimiento general de aprobación de reglamentos.
Algunos de estos renovados planteamientos doctrinales y jurisprudenciales se han plasmado, de momento sin éxito, en una proposición de ley, de octubre de 2018, así como en una reformulación posterior a finales de la pasada legislatura.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro