La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, incluye entre las formas de finalización del procedimiento administrativo la terminación convencional, regulada en su artículo 86. Sin embargo, ni la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ni el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba su Reglamento, contienen referencia alguna a la terminación convencional del procedimiento. Es más, la terminación convencional, que estaba recogida en el anterior Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas (artículo 7), ha caído en el Reglamento vigente.
Ni la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ni el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba su Reglamento, contienen referencia alguna a la terminación convencional del procedimiento.
Ante tal silencio normativo, cabe preguntarse si la terminación convencional del procedimiento administrativo puede tener juego en materia de subvenciones, tanto en los procedimientos administrativos de concesión como en los de reintegro.
Ante tal silencio normativo, cabe preguntarse si la terminación convencional del procedimiento administrativo puede tener juego en materia de subvenciones.
En cuanto a los procedimientos administrativos de concesión de subvenciones, consideramos que la terminación convencional es una opción posible. Por una parte, nada impide que las comunidades autónomas, en ejercicio de sus competencias en materia de subvenciones y dada su capacidad normativa para regular los aspectos procedimentales, aprueben normativa propia en este ámbito e incorporen una referencia específica a la terminación convencional. Así lo han hecho Illes Balears, a través del Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de subvenciones, cuyo artículo 23 regula la terminación convencional, y Andalucía, mediante el Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía, cuyo artículo 29 también regula la terminación convencional del procedimiento (posteriormente, también se ha incorporado en el artículo 20 de dos órdenes de 20 de diciembre de 2019, por las que se aprueban las bases reguladoras tipo y los formularios tipo de la Administración de la Junta de Andalucía para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia no competitiva y en régimen de concurrencia competitiva).
En cuanto a los procedimientos administrativos de concesión de subvenciones, consideramos que la terminación convencional es una opción posible.
Por otra parte, aun cuando es esta una cuestión controvertida en la doctrina administrativista, en nuestra opinión, la ausencia de mención expresa a la terminación convencional en la normativa de subvenciones no impediría su aplicación en el procedimiento de concesión de subvenciones y podría resultar viable por aplicación directa de la Ley 39/2015, cuyo artículo 86 regula la terminación convencional como forma de finalización del procedimiento. A pesar de que los elementos de las subvenciones (objeto, finalidad, requisitos…) están contemplados en las bases reguladoras y en la convocatoria, pueden darse elementos en que esté presente un cierto margen de apreciación, discrecionalidad técnica y juicio de oportunidad de la Administración, lo que posibilitaría poder hallar motivos de discusión, negociación y acuerdo. En definitiva, la terminación convencional podría tener juego en el otorgamiento de las subvenciones y podría permitir desarrollar con elementos convencionales los compromisos respectivos de las partes.
Sin embargo, la realidad práctica evidencia el casi inexistente juego de la terminación convencional en los procedimientos administrativos de concesión de subvenciones.
Sin embargo, la realidad práctica evidencia el casi inexistente juego de la terminación convencional en los procedimientos administrativos de concesión de subvenciones. Así lo evidencian los datos siguientes:
a.- A nivel estatal: a pesar de la previsión de la terminación convencional en el artículo 7 del Real Decreto 2225/1993, la búsqueda realizada, a través de bases de datos jurídicas, de las bases reguladoras de las diferentes subvenciones y ayudas públicas durante su vigencia no arroja ningún resultado en que se haya previsto de forma expresa la terminación convencional (con arreglo a esta norma, la terminación convencional necesariamente debía estar prevista en las normas reguladoras de la subvención). Tampoco se ha obtenido resultado alguno en la búsqueda realizada en las bases reguladoras con posterioridad a la derogación del Real Decreto 2225/1993 (aunque la previsión de la terminación convencional ha caído en el Real Decreto 887/2006, se ha realizado igualmente dicha búsqueda por si, en algún caso, se hubiera incorporado en las bases reguladoras).
b.- A nivel autonómico: en Andalucía y en Baleares, que, como se ha señalado, disponen de normativa propia en materia de subvenciones que prevé la terminación convencional, se ha realizado también una búsqueda de las bases reguladoras de subvenciones y ayudas públicas, aunque acotándola a un periodo de cuatro años (2019 a 2022). En Andalucía, hay 313 resultados, pero la mayoría o no contienen previsión alguna sobre la terminación convencional o prevén expresamente su no aplicación (así sucede en 89 casos). Únicamente se ha localizado un caso en que se prevé de forma expresa la posibilidad de terminación convencional del procedimiento, lo que pone de manifiesto su escaso juego en la práctica. En Baleares, hay 49 resultados, pero solo se incluye la terminación convencional en tres casos. En las restantes comunidades autónomas, no se ha localizado referencia alguna a la terminación convencional, ni en la normativa aprobada en este ámbito ni en las bases reguladoras aprobadas en el periodo analizado.
A pesar de esta realidad, consideramos que la terminación convencional podría tener un cierto juego en el procedimiento de concesión de subvenciones.
A pesar de esta realidad, consideramos que la terminación convencional podría tener un cierto juego en el procedimiento de concesión de subvenciones.
Con relación a los procedimientos de reintegro de subvenciones, también consideramos una opción posible la terminación convencional. Es más, dadas las peculiaridades de este procedimiento, podría ser una vía especialmente adecuada para poner fin al procedimiento y menos traumática, ya que permitiría a las partes pactar determinados extremos y aportaría mayor flexibilidad y mejor adaptación a sus circunstancias concretas.
Con relación a los procedimientos de reintegro de subvenciones, también consideramos una opción posible la terminación convencional.
Este post tiene su origen en la comunicación que, con el título “La terminación convencional del procedimiento en materia de subvenciones: ¿una opción posible?”, se presentó en el XVII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo “20 años de la Ley General de Subvenciones”, organizado por la Universidad Pablo de Olavide y la AEPDA y realizado en Sevilla los días 27 y 28 de enero de 2023. Posteriormente, ha sido publicada con el título “La terminación convencional del procedimiento en materia de subvenciones” en el libro, coordinado por Fernando López Ramón y Eduardo Gamero Casado, 20 años de la Ley General de Subvenciones. Actas del XVII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Sevilla 26 a 28 de enero de 2023, INAP, Madrid, 2023 (pp. 283-292). A esta publicación remitimos para un análisis más amplio del tema abordado.
Asimismo, este post se ha realizado en el marco del proyecto de I+D+i “El nuevo rol de la ciudadanía ante la justicia administrativa: la regulación y la implementación de la mediación como sistema de prevención y resolución de conflictos” (referencia PID2020-112688GB-100), financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033; y dentro del Grupo de investigación de la Universitat Rovira i Virgili, del cual la autora es la coordinadora, “Territorio, Ciudadanía y Sostenibilidad”, reconocido como grupo de investigación consolidado y que cuenta con el apoyo del Departament de Recerca i Universitats de la Generalitat de Catalunya (2021 SGR 00162).
Autor/a: Lucía Casado Casado