El Estado se considera responsable de la tutela financiera de los entes locales de comunidades autónomas que carecen de un régimen especial vinculado a la protección constitucional de la foralidad y cuyos estatutos no mencionan específicamente la tarea. Se trata, más precisamente, de las corporaciones locales de Castilla-La Mancha, Cantabria, Islas Baleares, Extremadura, Madrid y Región de Murcia. De manera que el Ministerio de Hacienda se da por aludido cada vez que el legislador encomienda algún acto de fiscalización al nivel de gobierno competente en materia de tutela financiera (p. ej., autorizaciones, inspecciones, informes, recepción de datos e informaciones de envío obligado). Ello le lleva a asumir respecto de los entes locales de aquellas comunidades funciones ejecutivas tan importantes como el seguimiento de los planes económico-financieros elaborados por los entes locales incumplidores de la regla de gasto o de los objetivos de estabilidad presupuestaria o deuda pública (previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) y el informe de sostenibilidad financiera necesario para que una entidad local pueda ejercer competencias no atribuidas específicamente, de acuerdo con el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL).
El Ministerio de Hacienda se da por aludido cada vez que el legislador encomienda algún acto de fiscalización al nivel de gobierno competente en materia de tutela financiera.
Esta situación de hecho choca abiertamente con el sistema de distribución competencial, tal como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional respecto de la tutela financiera, en general [p. ej., SSTC 57/1983, de 28 de junio, FFJJ 6 y 7; 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 1; 111/2016, de 9 de junio, FJ 12 d); 55/2018, de 24 de mayo, FJ 11 a)], y del indicado informe de sostenibilidad, en particular [SSTC 101/2017, de 20 de julio, FJ 6 b); 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 3 c)]. Contrariamente a lo que ocurre en la práctica, resulta inconcuso que el Estado no tiene atribuida en la actualidad la tutela financiera de ente local alguno y, correlativamente, que la tienen todas las comunidades autónomas, en cuanto titulares de las competencias de ejecución en materia de régimen local. Consecuentemente, cuando el artículo 7.4 LBRL encomienda el informe de sostenibilidad a la “Administración que tenga atribuida la tutela financiera”, está refiriéndose a las comunidades autónomas o a los entes territoriales a los que estas (o los estatutos de autonomía) hayan transferido la tarea.
El Estado no tiene atribuida en la actualidad la tutela financiera de ente local alguno y, correlativamente, la tienen todas las comunidades autónomas, en cuanto titulares de las competencias de ejecución en materia de régimen local.
Es verdad que, cuando el sistema autonómico inició su andadura, la tutela financiera era unas veces de las comunidades y otras del Estado, pero no porque la referencia expresa a ella apareciera solo en algunos estatutos de autonomía (por lo demás, ausente en la norma de cabecera de Navarra y País Vasco), sino porque entonces la ejecución del régimen local pudo descentralizarse únicamente en algunas comunidades autónomas. En las sometidas a los límites del artículo 148.1.2.ª CE el Estado conservó las competencias en materia de régimen local, incluida la tutela financiera. Fue en este contexto de distribución competencial asimétrica, precisamente, cuando el legislador inventó las fórmulas que permiten asignar simultáneamente los actos de fiscalización a las comunidades autónomas y al Estado, según que la ejecución del régimen local hubiera sido o no descentralizada (p. ej., disposición adicional 5.ª del Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero; art. 424.4 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; art. 54.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales).
Todos los estatutos atribuyen hoy a sus respectivas comunidades autónomas las competencias de ejecución en materia de régimen local y, por tanto, la tutela financiera. De manera que aquellas viejas técnicas de asignación de actos de fiscalización pergeñadas dentro de un contexto competencial asimétrico, en la actualidad remiten siempre a las comunidades autónomas o, en su caso, a los entes locales intermedios que estas (o los estatutos) señalen. Se mantiene la fórmula, pero, dentro de un contexto de descentralización simétrica, cambia ostensiblemente la funcionalidad. Si la técnica antes servía para asignar tareas dentro de un régimen competencial que atribuía aún competencias ejecutivas por encima del nivel autonómico (Estado), ahora sirve para asignar actos de fiscalización dentro de un sistema que permite la descentralización por debajo del nivel autonómico (p. ej., diputaciones, cabildos y consejos insulares).
Todos los estatutos atribuyen hoy a sus respectivas comunidades autónomas las competencias de ejecución en materia de régimen local y, por tanto, la tutela financiera.
No quiero con ello negar que la Administración General del Estado puede a veces ejecutar actos de fiscalización, incluso muy penetrantes, en relación con los entes locales. Esta competencia de gestión le ha sido, en efecto, reconocida antes incluso de la modificación del artículo 135 CE (p. ej., SSTC 57/1983, de 28 de junio, FFJJ 6 y 7; 134/2011, de 20 de julio, FJ 14), pero no en cuanto titular de la “tutela financiera” (tarea que se presenta como especificación de la función autonómica de ejecución del régimen local), sino a partir de una extensión de las bases crediticias y económicas (art. 149.1, números 11 y 13, CE) a tareas ejecutivas, admisible solo por excepción, para casos concretos y respecto de todos los entes locales, no solo los de algunas comunidades autónomas.
La Administración General del Estado puede a veces ejecutar actos de fiscalización, incluso muy penetrantes, en relación con los entes locales, a partir de una extensión de las bases crediticias y económicas (art. 149.1, números 11 y 13, CE) a tareas ejecutivas, admisible solo por excepción, para casos concretos y respecto de todos los entes locales.
Hay, pues, un llamativo contraste entre lo que el Estado hace y lo que el sistema constitucional le permite. Todo apunta a que el Ministerio de Hacienda, al atribuirse hoy la tutela financiera de los entes locales de Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Región de Murcia, actúa por inercia, reiterando la pauta aplicada en el pasado, como si todavía el Estado conservara la ejecución del régimen local y como si las competencias de aquellas comunidades estuvieran aún sometidas al límite del artículo 148.1.2.ª CE. La circunstancia de que, hasta el momento, ello haya generado poca conflictividad, se debe, posiblemente, al escaso atractivo que reviste para las comunidades autónomas el ejercicio de estas funciones fiscalizadoras, así como a la menor pulsión autonomista que, de hecho, es característica de las instituciones de algunos de estos territorios. Cabe sospechar que, allí donde una comunidad autónoma afirma y ejerce efectivamente la competencia, el Ministerio de Hacienda no proclama la suya, incluso si el estatuto de autonomía correspondiente no recoge la expresión “tutela financiera”. El caso de la Comunidad Valenciana es muy significativo: su Estatuto omite toda referencia expresa a la tarea, pero la Generalitat la está ejerciendo a través de un aparato organizativo creado al efecto, sin que lo haya discutido el Ministerio de Hacienda.
La aceptación por parte de algunas comunidades de una tutela financiera estatal de sus entes locales, junto a otros datos (como el menor número de leyes aprobadas y de conflictos competenciales planteados ante el Tribunal Constitucional en comparación con otras autonomías), revela, a mi modo de ver, el sentido práctico que tenía aquella interpretación del sistema autonómico que autorizaba al poder central a hacerlo todo por defecto (competencia supletoria o general ex art. 149.3 CE), quedando desplazado allí donde las comunidades autónomas contaran con (y hubieran ejercido efectivamente sus) atribuciones estatutarias. Me refiero a la conocida y brillante teoría de De Otto y Pardo, que, no obstante, fue formulada más para las competencias legislativas que para las funciones administrativas.
Ahora bien, hace tiempo que tal interpretación fue rotundamente desechada por el Tribunal Constitucional (SSTC 147/1991, de 4 de julio; 149/1991, de 4 de julio; 118/1996, de 27 de junio, y 61/1997, de 20 de marzo). De modo que, si las comunidades autónomas citadas se sienten cómodas con la práctica ministerial descrita, lo procedente sería que promovieran la reforma de sus estatutos a fin de que estos dispongan que las competencias en materia de régimen local no se asumen ya por completo, precisando específicamente que se devuelve al Estado la tutela financiera. Ciertamente, incluso en estos tiempos, en que cobran cada vez más fuerza partidos políticos que cuestionan el sistema autonómico, no ya solo en más (separatistas contrarios al Estado), sino también en menos (centralistas contrarios a las autonomías), es improbable que semejante reforma llegue a plantearse efectivamente. Sin embargo, desde la perspectiva del derecho establecido, tan inaceptable resulta que el Estado esté asumiendo controles económico-financieros que no le corresponden, como que las comunidades autónomas estén abandonando la tutela financiera que tienen estatutariamente atribuida.
En cualquier caso, los entes locales de las comunidades señaladas habrían de elevar sus solicitudes de ampliación competencial para su examen en términos de sostenibilidad financiera a la Administración autonómica, e ignorar con ello la aplicación que el Ministerio de Hacienda ha puesto a su disposición. También ellos están vinculados por el sistema constitucional, sin que, por tanto, deban someterse al control económico-financiero que pretende ejecutar el Estado.
Una ampliación de esta entrada, en L. Medina Alcoz (2023), “La manifiesta incompetencia del Estado para ejercer la tutela financiera sobre los entes locales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 20, 47-66, https://revistasonline.inap.es/index.php/REALA/article/view/11242.
Autor/a: Luis Medina Alcoz