El desarrollo por parte de los Gobiernos locales de actividades “internacionales” o dotadas de proyección exterior, entendiéndose por tales aquellas que trascienden no solo el propio término, sino también el territorio de los respectivos Estados de pertenencia, es hoy una realidad consolidada, que se manifiesta de múltiples formas y que alcanza a numerosos ámbitos de actuación. Los Gobiernos locales intervienen hoy en múltiples redes internacionales y establecen con total naturalidad relaciones de cooperación con sus homólogos extranjeros y otras autoridades territoriales, participan en la elaboración y ejecución de disposiciones normativas de ámbito supranacional e incluso se posicionan críticamente con respecto a determinadas orientaciones de política exterior de sus respectivos Estados de pertenencia —particularmente, en relación con cuestiones relativas a la protección de los derechos humanos o la lucha contra el cambio climático—, planteando, en algunos casos, extraordinarios desafíos jurídicos. A título meramente ejemplificativo, presentan una especial relevancia iniciativas como la Red C40 —de la que forman parte Madrid y Barcelona—, la “recepción” del contenido de tratados internacionales no ratificados por los correspondientes Estados —es el caso de la ciudad de San Francisco, que en 1998 adoptó una ordenanza por la que asumía como derecho propio las disposiciones de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer— o la creciente toma en consideración de la perspectiva local —singularmente, urbana— para la aprobación de diversos instrumentos internacionales, tanto de hard law como carentes de eficacia jurídica vinculante.
El desarrollo por parte de los Gobiernos locales de actividades “internacionales” o dotadas de proyección exterior es hoy una realidad consolidada, que se manifiesta de múltiples formas y que alcanza a numerosos ámbitos de actuación.
Elemento común a las muchas manifestaciones del fenómeno es la constatación de que la descentralización de la acción exterior, sancionada, en el caso español, con carácter definitivo por el Tribunal Constitucional en la capital Sentencia 165/1994, de 26 de mayo, con respecto a las comunidades autónomas, alcanza también a los Gobiernos locales. En este sentido, resulta obligado considerar que la garantía constitucional de la autonomía local incorpora hoy inequívocamente la posibilidad de ejercicio de las competencias locales a través de actuaciones dotadas de eficacia externa. No obstante, como resulta evidente, las mismas habrán de respetar, de una parte, la competencia estatal en materia de “relaciones internacionales” (art. 149.1.3.ª CE), y, de otra, la labor de dirección de la política exterior, que el art. 97 CE atribuye al Gobierno de la nación. De ello deriva, como estableciera el Tribunal Constitucional en la citada resolución, la retención por parte del Estado de la aptitud para llevar a cabo actuaciones regidas por el derecho internacional con carácter exclusivo, así como la afirmación de una —en su día controvertida— potestad de coordinación de la acción exterior desarrollada por los restantes Gobiernos territoriales.
La descentralización de la acción exterior alcanza también a los Gobiernos locales.
Más allá del marco jurídico-constitucional aplicable, que he analizado en detalle con carácter monográfico, las actividades “internacionales” de los Gobiernos locales han sido objeto de un progresivo reconocimiento normativo. Desde una perspectiva estrictamente cronológica, el Consejo de Europa tomaría rápidamente la delantera, con la adopción, en primer lugar, del Convenio-Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1980 —a cuyo amparo el Estado español celebraría sendos tratados bilaterales con Francia y Portugal—, y la incorporación, en segundo lugar, de diversas referencias a la capacidad de las entidades locales de asociarse y cooperar con entidades de otros Estados en el art. 10 de la Carta Europea de Autonomía Local. Muy posteriormente, en el marco del derecho de la Unión Europea, se aprobaría el Reglamento (CE) n.º 1082/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre la Agrupación europea de cooperación territorial (AECT), que impulsaría decisivamente tanto la praxis local en este ámbito como, desde una perspectiva más amplia, la comprensión institucional del fenómeno. Ya en el plano nacional, con la adopción de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, y de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, así como, más recientemente, de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, se culminaría el proceso de asimilación de este nuevo paradigma.
Las actividades “internacionales” de los Gobiernos locales han sido objeto de un progresivo reconocimiento normativo.
Los desarrollos, desde una perspectiva estrictamente jurídica, no se han detenido en el análisis del marco normativo referido. En los últimos tiempos, la creciente relevancia del papel internacional de los Gobiernos locales y, singularmente, de las denominadas ciudades “globales”, ha motivado la formulación, por un sector de la doctrina internacionalista, de propuestas de reconocimiento de su personalidad jurídica internacional. Se asiste, de acuerdo con esta corriente de pensamiento, a un paulatino e imparable proceso de internacionalización del estatuto jurídico de los Gobiernos locales, de una parte, y de “urbanización” del derecho internacional, de otra. Las ciudades entran en competición directa con los Estados, desarrollando una actividad “internacional” complementaria de la correspondiente política exterior estatal. En consecuencia, se presenta como necesario un replanteamiento de determinados elementos basilares de la disciplina, comenzando por la noción misma de “subjetividad (internacional)”.
En los últimos tiempos, la creciente relevancia del papel internacional de los Gobiernos locales y, singularmente, de las denominadas ciudades “globales”, ha motivado la formulación, por un sector de la doctrina internacionalista, de propuestas de reconocimiento de su personalidad jurídica internacional.
Son muchas las dudas que, incluso a partir de una aproximación carente de prejuicios en relación con las actividades “internacionales” de los Gobiernos locales, suscitan estos posicionamientos doctrinales. Su análisis, que efectuaremos con mayor detenimiento en el Estudio preliminar de una obra colectiva que publicará próximamente la Fundación Democracia y Gobierno Local, desborda las posibilidades del presente formato. En todo caso, es posible avanzar que, en nuestra opinión, cuando menos en el caso español, un eventual reconocimiento de la subjetividad internacional a favor de cualesquiera entidades territoriales exigiría la previa reforma del texto constitucional. No parece que una propuesta de tan hondas implicaciones vaya a ponerse próximamente sobre la mesa.
Un eventual reconocimiento de la subjetividad internacional a favor de cualesquiera entidades territoriales exigiría la previa reforma del texto constitucional.
Autor/a: Gustavo Manuel Díaz González