La contaminación atmosférica y la mala calidad del aire son aspectos ciertamente preocupantes porque afectan a muchas personas y sus consecuencias para la salud pueden llegar a ser muy graves. Así, en su más reciente informe sobre la calidad del aire, publicado el 24 de noviembre de 2022, la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) ha señalado que en 2020, en la Unión Europea, el 96 % de la población urbana estuvo expuesta a niveles de partículas finas superiores al nivel de referencia establecido por la OMS, lo que provocó unas 238 000 muertes prematuras en Europa; y en otro informe de 2022 de la misma AEMA se ha relacionado la contaminación atmosférica, entre otros factores contaminantes, con el cáncer, y se ha indicado que “se han detectado relaciones entre la exposición prolongada a las partículas en suspensión, un contaminante fundamental de la atmósfera, y la leucemia en adultos y niños”.
Una de las medidas de mitigación posibles es la restricción del acceso y de la circulación de los vehículos más contaminantes mediante el establecimiento de las llamadas “zonas de bajas emisiones”, opción que, desde el legislativo estatal, se ha pretendido impulsar con el fin de mejorar la calidad del aire en los centros urbanos más poblados.
En efecto, la Ley estatal 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, en su art. 14, establece que los municipios que cumplan determinadas características (que luego abordaremos) tienen que establecer, antes del año 2023, zonas de bajas emisiones en los correspondientes planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad.
El mismo art. 14 de la Ley 7/2021 define las zonas de bajas emisiones en los siguientes términos: “el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente”.
Presenta cierta complejidad la determinación de los sujetos obligados por esta medida, ya que se emplean varios criterios distintos (población/insularidad y nivel de contaminación), que permiten establecer varios niveles: aquellos sujetos obligados con carácter general y los que, excepcionalmente, y posiblemente de forma temporal, podrían quedar obligados por las previsiones del art. 14.3 de la Ley 7/2021.
De acuerdo con el art. 14.3 de la citada Ley 7/2021, esta imposición se extiende, en cualquier caso y con carácter general, a todos los municipios de más de 50 000 habitantes y los territorios insulares. Y, excepcionalmente, también puede resultar de aplicación a los municipios de más de 20 000 habitantes, pero únicamente cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
Esta imposición se extiende, en cualquier caso y con carácter general, a todos los municipios de más de 50 000 habitantes y los territorios insulares. Y, excepcionalmente, también puede resultar de aplicación a los municipios de más de 20 000 habitantes, pero únicamente cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en el Real Decreto 102/2011.
En este último caso, parece que la obligación podría ser transitoria, hasta que se reduzca el nivel de contaminación y se cumpla con los valores límite (véase el art. 14 del Real Decreto 102/2011).
Por último, parece oportuno destacar que a esta previsión, por cierto, se le debe atribuir carácter básico (en particular, ex art. 149.1.23 CE, relativo a la legislación básica sobre protección del medio ambiente), si bien específicamente para este artículo 14 la propia ley invoca, en la disposición final decimotercera, también el título competencial del art. 149.1.21 CE, en relación con la competencia exclusiva estatal en las materias “transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma” y “tráfico y circulación de vehículos a motor”.
Como ya se ha dicho, la ley marca la obligación que debe cumplirse antes del 1 de enero de 2023, pero por el momento no existe un desarrollo normativo, reglamentario, sobre las características que deben observar dichas zonas.
El Gobierno identificó la necesidad de llevar a cabo el desarrollo reglamentario al que está habilitado en virtud de la disposición final sexta de la ley, y el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaboró un proyecto de Real Decreto por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, el cual estuvo abierto a información pública hasta el 13 de mayo de 2022, que todavía no ha sido aprobado.
Por el momento, y a falta de las previsiones que pueda establecer el reglamento, los entes locales obligados a dar cumplimiento a la obligación del art. 14 de la Ley 7/2021 pueden encontrar orientación sobre las zonas de bajas emisiones en unas directrices publicadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en 2021 (Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones [ZBE]), acogidas por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP); y en una guía técnica elaborada por la FEMP y el Área Metropolitana de Barcelona (AMB), con la colaboración de la DGT (Guía técnica para la implementación de zonas de bajas emisiones). Cabe, sin embargo, el riesgo de que algunos elementos de las zonas que se establezcan deban ser, posteriormente, adaptados a lo que pueda prever el reglamento estatal, en caso de que este llegue a aprobarse.
Por el momento, y a falta de las previsiones que pueda establecer el reglamento, los entes locales obligados a dar cumplimiento a la obligación del art. 14 de la Ley 7/2021 pueden encontrar orientación sobre las zonas de bajas emisiones en unas directrices publicadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en 2021, y en una guía técnica elaborada por la FEMP y el Área Metropolitana de Barcelona (AMB), con la colaboración de la DGT.
Por último, vamos a hacer una breve referencia a la situación actual de las zonas de bajas emisiones.
En primer lugar, queremos destacar que, según informa El País, tras haberse realizado una consulta a los 149 municipios de más de 50 000 habitantes, únicamente 20 cumplirían con esa obligación dentro de plazo, antes de finalizar el año 2022.
En segundo lugar, no puede olvidarse que ya hay jurisprudencia de tribunales superiores de justicia (TSJ) sobre las zonas de bajas emisiones de Barcelona y Madrid, en la que, en esencia, se terminan anulando total o parcialmente las ordenanzas locales que las establecen por insuficiencias y defectos en la motivación o en el procedimiento seguido (véanse las sentencias TSJ de Madrid de 27 de julio de 2020, Roj: STSJ M 9774/2020 y STSJ M 8151/2020; y TSJ de Cataluña de 21 de marzo de 2022, Roj: STSJ CAT 1576/2022).
Finalmente, la Ley 7/2021 establece una obligación adicional (procedimental), aplicable a las zonas de bajas emisiones una vez hayan sido creadas y se proponga su modificación regresiva (entendemos, con reducción de la intensidad de las restricciones o del ámbito territorial de las mismas). Así, se establece lo siguiente: “Cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente” (art. 14.3 in fine).
Autor/a: Óscar Capdeferro Villagrasa