1.- Introducción
El artículo 194.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), establece que, una vez finalizado su mandato, los miembros de las corporaciones cesantes continuarán sus funciones única y exclusivamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, no pudiendo adoptar, en ningún caso, acuerdos para los que legalmente se exija una mayoría cualificada.
Este precepto es el “culpable” de que, cuando se acercan las elecciones municipales, los ayuntamientos entren en una actividad frenética para intentar concluir la tramitación de una multitud de expedientes antes de que acabe el mandato corporativo. Pero no todos se consiguen finalizar a tiempo y entonces entramos en el período de administración ordinaria con expedientes todavía por acabar y que además tienen que ser resueltos por unos concejales cesantes que se encuentran en funciones y que, por lo tanto, tienen restringida su capacidad decisoria.
Es en este contexto cuando a los secretarios municipales siempre se nos formula la misma pregunta: ¿qué actos administrativos pueden adoptarse durante este período de administración ordinaria por los órganos de las corporaciones locales en funciones?
La verdad es que la pregunta no tiene fácil respuesta, ya que la legislación (ni la electoral ni la local) no define qué se entiende por “administración ordinaria” ni contiene una enumeración de asuntos o materias sobre las cuales puedan dictarse actos durante dicho período. Tan solo prohíbe la adopción de acuerdos que requieran una mayoría cualificada, pero no fija reglas ni criterios para esta etapa de transición, dejando en manos de los órganos en funciones (y por, ende, de sus asesores jurídicos, esto es, los secretarios municipales y los operadores jurídicos locales) la difícil tarea de tener que interpretar en cada caso concreto, tras un análisis de las circunstancias concurrentes, si el acto que se pretende adoptar es o no propio de la administración ordinaria.
En consecuencia, y sin ninguna duda, el concepto de “administración ordinaria” es la clave para comprender qué pueden hacer y qué no las corporaciones locales en funciones. Pero, como veremos, se trata de un concepto jurídico indeterminado, lo que impide una delimitación precisa e inequívoca.
2.- La finalización del mandato
Según el artículo 194.1 de la LOREG, el mandato de los miembros de las corporaciones municipales es de cuatro años desde la fecha de su elección:
“1.- El mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, en los términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica”.
Este precepto remite al artículo 42.3 de la LOREG, que prevé que los mandatos finalizan el día anterior al de la celebración de las siguientes elecciones:
“[…] Las elecciones se realizan el cuarto domingo de mayo del año que corresponda y los mandatos, de cuatro años, terminan en todo caso el día anterior al de la celebración de las siguientes elecciones”.
Por Real Decreto 207/2023, de 3 de abril, se han convocado elecciones locales y a las asambleas de Ceuta y Melilla para el 28 de mayo de 2023.
En consecuencia, siendo las elecciones locales el 28 de mayo de 2023, el mandato de los miembros corporativos finalizará el día anterior, esto es, el 27 de mayo de 2023.
3.- La administración ordinaria
3.1.- Duración
La finalización del mandato de los concejales no implica el cese automático en el cargo, ya que los concejales electos no toman posesión de forma inmediata, sino hasta el vigésimo día siguiente a las elecciones (o el cuadragésimo si se ha interpuesto recurso contencioso-electoral contra su proclamación), tal como señala el artículo 195.1 de la LOREG:
“1.- Las Corporaciones municipales se constituyen en sesión pública el vigésimo día posterior a la celebración de las elecciones, salvo que se hubiese presentado recurso contencioso-electoral contra la proclamación de los Concejales electos, en cuyo supuesto se constituyen el cuadragésimo día posterior a las elecciones”.
Para que durante estos veinte días que transcurren desde la celebración de las elecciones hasta la constitución de la nueva corporación municipal no haya un vacío de poder y la actividad del ayuntamiento no se vea interrumpida, la LOREG prevé el llamado período de administración ordinaria (también conocido como prorrogatio), durante el cual los concejales salientes deben seguir ejerciendo sus competencias hasta la toma de posesión de los concejales entrantes en la sesión constitutiva. Así lo dispone el artículo 194.2 de la LOREG:
La LOREG prevé el llamado período de administración ordinaria (también conocido como prorrogatio), durante el cual los concejales salientes deben seguir ejerciendo sus competencias hasta la toma de posesión de los concejales entrantes en la sesión constitutiva.
“2.- Una vez finalizado su mandato, los miembros de las corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, sin que en ningún caso puedan adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.
Se trata de un período interregno en el que se establece una especie de Gobierno provisional o transitorio con la única finalidad de garantizar el normal funcionamiento de la corporación, evitando la paralización o el entorpecimiento de la actividad ordinaria municipal y el consiguiente perjuicio al interés público y a los derechos de los vecinos.
Por lo tanto, el período de administración ordinaria alcanzará desde el 28 de mayo de 2023 (día de celebración de las elecciones locales) hasta el 17 de junio de 2023 (día de constitución de las nuevas corporaciones locales) o hasta el día 7 de julio de 2023 (en caso de que se haya interpuesto recurso contencioso-electoral contra la proclamación de los concejales electos).
Durante este período todos los concejales salientes (incluso los que no han sido reelegidos) lo serán en funciones para la administración ordinaria. Aunque el artículo 194.2 de la LOREG solo se refiera a los miembros corporativos, hay que entender que la situación de “en funciones” para la administración ordinaria se extiende también a los órganos de gobierno colegiados municipales (el pleno y la junta de gobierno), en la medida en que estos están integrados por aquellos.
Esta circunstancia se deberá hacer constar expresamente junto a la denominación del órgano en todos los actos y documentos que se emitan durante este período (por ejemplo: el alcalde en funciones, el teniente de alcalde del Área de Urbanismo en funciones, el concejal delegado de Recursos Humanos en funciones, la junta de gobierno en funciones, etc.).
3.2.- Finalidad
Como se ha dicho, durante este período transitorio los miembros corporativos siguen ejerciendo sus competencias, tanto las atribuidas por las leyes como las conferidas por delegación, pero solo pueden dictar actos que sean de administración ordinaria y no pueden adoptar acuerdos que requieran una mayoría cualificada.
Se pretende con ello un doble objetivo:
a.- asegurar la necesaria continuidad en la gestión cotidiana de los asuntos municipales, a fin de evitar vacíos de poder o situaciones de desgobierno que causen perjuicios no solo a los ciudadanos, sino también a la propia Administración municipal;
b.- impedir que un Gobierno con un mandato finalizado adopte decisiones que puedan comprometer la gestión de la corporación entrante, garantizando así que esta, desde el mismo inicio de su mandato, cuente con las debidas garantías para el normal ejercicio de sus funciones.
Ambas finalidades son igual de importantes, porque tan perjudicial puede resultar para el interés público la adopción de acuerdos ajenos a la administración ordinaria, como la no adopción de acuerdos que obedezcan a necesidades propias de la actividad cotidiana de la corporación. En este último sentido, conviene resaltar que el Gobierno saliente no puede hacer dejación de funciones con el pretexto de haber finalizado el mandato y encontrarse la corporación en funciones.
3.3.- Concepto
El problema estriba en determinar qué se entiende por “administración ordinaria”, ya que, como se ha apuntado, el artículo 194.2 de la LOREG no contiene una definición. Por lo tanto, estamos ante un concepto jurídico indeterminado, es decir, un supuesto de hecho que la ley define de manera abstracta o genérica y que solo puede ser concretado por la Administración en los actos de aplicación.
El problema estriba en determinar qué se entiende por “administración ordinaria”, ya que, como se ha apuntado, el artículo 194.2 de la LOREG no contiene una definición. Por lo tanto, estamos ante un concepto jurídico indeterminado, es decir, un supuesto de hecho que la ley define de manera abstracta o genérica y que solo puede ser concretado por la Administración en los actos de aplicación.
Por lo tanto, la aplicación de cualquier concepto jurídico indeterminado requiere una labor analítica e interpretativa en cada supuesto concreto y así deberá hacerse respecto al concepto que nos ocupa, examinando caso por caso para, en atención a las circunstancias concurrentes, discernir si el acto que se pretende dictar puede calificarse como de administración ordinaria o, por el contrario, no tiene encaje dentro de esta.
Pero precisamente ahí es donde surgen los problemas, puesto que, dada la gran cantidad y variedad de servicios y actividades que realizan las entidades locales y los procedimientos y actos que hay que tramitar y dictar para llevarlos a cabo, la casuística es ingente.
4.- Conclusiones y recomendaciones
A la vista de los criterios fijados por la doctrina y la jurisprudencia, podemos concluir que el concepto de administración ordinaria está constituido por los siguientes grupos de actos:
a.- actos de administración de los asuntos cotidianos, corrientes y habituales necesarios para garantizar el normal y diario funcionamiento y mantenimiento de los servicios e instalaciones municipales y el despacho ordinario de los asuntos;
b.- actos sometidos a plazos perentorios que, en caso de no adoptarse, puedan ocasionar perjuicios al Ayuntamiento;
c.- actos reglados que no comporten ámbito dispositivo, sino que deriven de los correspondientes informes técnicos y jurídicos;
d.- actos que sean continuación o ejecución de otros anteriores dictados en procedimientos iniciados antes del período de administración ordinaria;
e.- actos relativos a asuntos excepcionales y que requieran una actuación urgente.
En consecuencia, todos los actos que no tengan cabida en alguno de los grupos mencionados están vedados a los órganos en funciones de las corporaciones cesantes.
Ahora bien, al encontrarnos ante un concepto jurídico indeterminado, será necesario efectuar un minucioso análisis caso por caso para, a la vista de las circunstancias concurrentes, determinar si el acto que se pretende dictar puede calificarse como de administración ordinaria y, por lo tanto, existe habilitación legal para su adopción.
Al encontrarnos ante un concepto jurídico indeterminado, será necesario efectuar un minucioso análisis caso por caso para, a la vista de las circunstancias concurrentes, determinar si el acto que se pretende dictar puede calificarse como de administración ordinaria y, por lo tanto, existe habilitación legal para su adopción.
Una labor, por cierto, que no resultará nada fácil en algunos supuestos, por lo que recomendamos ser prudentes y aplicar la lógica y el sentido común, que siempre son buenos consejeros.
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Autor/a: David Cabezuelo Valencia