El fomento de las energías renovables se ha convertido en uno de los objetivos estratégicos de la Unión Europea y, por tanto, también de cada uno de los Estados miembros[1].
A finales de 2023, las renovables generaron el 56,8 % de toda la electricidad en nuestro país; siendo la energía eólica la responsable de algo más de la quinta parte de esa producción[2] por medio de los más de 1200 parques eólicos que existen repartidos en 807 municipios[3].
La pujanza de este sector económico es, por tanto, notable. De hecho, España es el tercer exportador de aerogeneradores y de tecnología eólica en el mundo, representando esta industria el 0,35 % del PIB nacional[4]. Además, la actividad que se desarrolla en torno a los parques eólicos puede generar oportunidades de trabajo y ser una fuente de ingresos en las zonas rurales, en donde, principalmente, se ubican estas instalaciones.
La actividad que se desarrolla en torno a los parques eólicos puede generar oportunidades de trabajo y ser una fuente de ingresos en las zonas rurales.
Ahora bien, lo anteriormente expuesto no exime de la necesidad de abordar la problemática que surge en torno a su implantación, cuyo encaje en el territorio suscita un intenso debate jurídico y una importante controversia social.
Las comunidades autónomas, que son las competentes en materia de producción, distribución y transporte de la energía que generan estas infraestructuras cuando la potencia es inferior a 50 MW, se han venido encargando de regular su aprovechamiento y de fijar la tramitación exigida para autorizar su construcción y explotación.
Los primeros modelos, basados en un sistema de asignación de potencia, mediante la tramitación de un concurso general, dieron paso en el tiempo a un procedimiento de autorización que descansaba en un trámite previo de selección competitiva de proyectos. Hoy en día, en virtud de las distintas disposiciones de reenvío establecidas, los procedimientos aplicables en gran parte de las comunidades autónomas siguen el patrón común fijado en la normativa estatal del sector eléctrico[5].
Sin embargo, dicha regulación contempla la autorización de los parques eólicos, básicamente, desde la exclusiva perspectiva energética, centrada en promover el desarrollo y crecimiento de esta actividad en su faceta industrial. En ese marco, la implantación de esta actividad, aunque se realiza en régimen de libre competencia, exige obtener tres tipos de autorizaciones sucesivas: la autorización administrativa previa; la autorización administrativa de construcción; y la autorización de explotación de los parques eólicos.
Ese sistema complejo, bajo el cual se configura el procedimiento administrativo a seguir, tiene como principal objeto verificar las condiciones de carácter técnico, socioeconómico y medioambientales que rigen el establecimiento de esta clase de infraestructuras. Ahora bien, la regulación aplicable en las distintas comunidades autónomas no siempre toma en la consideración, debidamente, la necesaria incardinación previa de los parques eólicos en la planificación territorial existente.
El acto de transformación y uso del suelo que comporta la instalación de estas infraestructuras obliga a identificar mecanismos de ordenación coordinada con los objetivos específicos de otras políticas sectoriales. Ello convierte a la ordenación del territorio en un instrumento clave a la hora de establecer los criterios que definan la zonificación sobre la que pueda asentarse el modelo de producción industrial de la actividad eólica.
El acto de transformación y uso del suelo que comporta la instalación de estas infraestructuras obliga a identificar mecanismos de ordenación coordinada con los objetivos específicos de otras políticas sectoriales.
El principio de “cohesión territorial” en el marco de la transición energética, aplicado ya tímidamente en algunas normas autonómicas[6], obliga a adoptar medidas que reduzcan los impactos derivados de la alta demanda de suelo que exige el desarrollo de esta actividad.
La primera tarea, por tanto, de las Administraciones públicas intervinientes, debe ser definir las respectivas zonas de exclusión y aquellos ámbitos geográficos en los que se puedan realizar estos aprovechamientos, en función de la capacidad de acogida y del tipo de instalaciones eólicas que puedan soportar.
Esos instrumentos de planificación y coordinación han de prever la afección territorial que conlleva la producción de la energía eólica y han de servir de marco de referencia en el momento de su autorización, a fin de que se produzca la menor incidencia posible, tanto ambiental como estructural, sobre el territorio[7].
Las políticas de ordenación del territorio deben servir, al mismo tiempo, de guía al planeamiento municipal, tanto a la hora de orientar el tratamiento que debe darse a los proyectos de implantación de los parques como en la fijación del régimen de usos que ha de aplicarse en esas áreas.
Para el encaje de este tipo de infraestructuras, la técnica de la “calificación” del suelo constituye un elemento esencial en manos de los entes locales, que están llamados a ejercer sus competencias en materia urbanística. La peculiaridad de los parques eólicos aconseja definir en el plan general un tipo de actividad industrial específica, cuyo volumen edificado conlleva una escasa ocupación del suelo, dada su porosidad, que permite desarrollar en esa misma zona otras actividades o aprovechamientos compatibles con aquel.
En particular, en el suelo rústico, la implantación de un parque eólico suele requerir la nueva ordenación urbanística de ese espacio, a fin de que las servidumbres que producen estas instalaciones sean consideradas en el régimen general de usos establecido.
En este punto, los planes especiales se erigen en el instrumento más adecuado a la hora de regular en detalle la implantación de los parques eólicos,delimitando su ámbito espacialy concretando su compatibilidad con otros aprovechamientos del suelo[8]. Su finalidad, por tanto, debe ser evitar la cercanía de aquellas actividades o elementos que puedan interferir en el correcto funcionamiento de estas infraestructuras; y, al mismo tiempo, han de garantizar el mantenimiento de aquellos otros usos más tradicionales, vinculados, a su vez, con la utilización racional de los recursos naturales.
De este modo, los planes especiales podrán calificar como “uso permitido” en la proximidad de los parques eólicos tanto las actividades agrícolas y de ganadería extensiva como la construcción o restauración de cierres u otros elementos para el mantenimiento de estos usos. De igual modo, podrán tener la consideración de “uso autorizable” ciertas labores de repoblación forestal mediante el empleo de especies arbustivas de bajo porte, y las actividades vinculadas al servicio de las obras públicas de carácter temporal. En cambio, dada su incompatibilidad con el funcionamiento de los parques eólicos, ha de merecer la consideración de “uso prohibido” en el planeamiento urbanístico la construcción de nuevas edificaciones, los equipamientos y viviendas unifamiliares, así como la actividad cinegética o determinadas prácticas deportivas, que, a su vez, podrían poner en riesgo la propia seguridad de las personas.
De este modo, el urbanismo, como instrumento expresivo de los fines y objetivos de la política territorial, está llamado a desempeñar un papel esencial en la implantación de los parques eólicos, no solo porque contribuye a la toma de decisiones por la Administración pública, sino porque, además, puede ser una pieza clave para la aceptación, por la población en general, de estas infraestructuras, y, particularmente, por quienes habitan en el entorno de sus áreas de influencia.
El urbanismo, como instrumento expresivo de los fines y objetivos de la política territorial, está llamado a desempeñar un papel esencial en la implantación de los parques eólicos.
Al respecto de esta misma cuestión, véase Fernández García, J. F. (2024): “La problemática de los parques eólicos y su solución a través del urbanismo”, en https://revistasonline.inap.es/index.php/REALA/article/view/11371.
Autor/a: José Francisco Fernández García
[1]. Artículo 194 del TFUE y Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre.
[3]. https://www.evwind.com/; https://www.aeeolica.org.
[4]. https://industria.gob.es; https://www.ree.es.
[5]. Véanse la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento que lo desarrolla.
[6]. Véase la Ley catalana 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático (BOE núm. 234, de 28 de septiembre de 2017).
[7]. Un primer esfuerzo en esa dirección se advierte en el Decreto 42/2008, de 15 de mayo, por el que se aprueban las Directrices Sectoriales de Ordenación del Territorio para el aprovechamiento de la energía eólica del Principado de Asturias (BOPA de 3 de junio de 2008).
[8]. Al respecto, véase el Acuerdo de 26 de julio de 2001, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Plan Eólico de esa comunidad autónoma (DOGV 4054, de 31 de julio de 2001).