La reciente jurisprudencia moduladora de los efectos de la nulidad de planes urbanísticos y las voces doctrinales que defienden estos renovados planteamientos, ha tenido su eco en el prelegislador a través de una primera proposición de ley aprobada en octubre de 2018, y una reformulación posterior cuya última versión fue publicada por el Ministerio del ramo en la pasada legislatura. Ambas se fundan primariamente en el principio de seguridad jurídica, y dibujan tres líneas principales de reforma.
La primera hace referencia a la reconsideración de la naturaleza del plan, reconociéndose ex lege dos elementos distintos dentro del mismo. A unos se les atribuye la consideración de norma, pero otros reciben la calificación jurídica de actos administrativos generales, lo que tiene su necesario trasunto en un distinto régimen de invalidez.
La reconsideración de la naturaleza del plan, reconociéndose ex lege dos elementos distintos dentro del mismo. A unos se les atribuye la consideración de norma, pero otros reciben la calificación jurídica de actos administrativos generales.
Se concretan los actos administrativos generales, con una enumeración de carácter tasado; “los que ordenan un ámbito territorial determinado, conteniendo las estrategias y decisiones que procedan sobre las infraestructuras, la programación temporal y la asignación de usos y aprovechamientos diferenciados”; y se califican como normas las determinaciones que establezcan los “derechos y deberes, condiciones de los usos y de las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria, parámetros para la implantación de usos, regímenes de protección del patrimonio histórico y natural y otros aspectos propios de su contenido”.Respecto de los primeros se establece la regla general de la anulabilidad.
Se retoma la reciente doctrina jurisprudencial sobre la nulidad parcial cuando el vicio afecte solo a concretas determinaciones o a delimitados ámbitos territoriales (sentencias del Tribunal Supremo 318/2020, de 4 de marzo, y 569/2020, de 27 de mayo, confirmadas por las posteriores 176/2022, de 11 de febrero, 1109/2022, de 28 de julio, 1000/2023, de 13 de julio, o 1055/2023, de 20 de julio).
Se retoma la reciente doctrina jurisprudencial sobre la nulidad parcial cuando el vicio afecte solo a concretas determinaciones o a delimitados ámbitos territoriales.
Se modera el efecto de la nulidad en cascada en cuanto que la invalidez de un instrumento de ordenación territorial y urbanística no afectará, por sí sola, al resto de instrumentos de ordenación y de ejecución urbanística que lo hayan desarrollado, que serán considerados, como regla general, escindibles a los efectos de la extensión de la nulidad o anulabilidad.
Se incorpora la regla de la conservación de los actos y trámites. Respecto de los actos firmes y consentidos en aplicación del plan anulado se remedan explícitamente las reglas ya existentes en las leyes procedimentales, además de hacer un recordatorio a las técnicas de conservación, conversión y convalidación, que se consideran de aplicación en estos casos.
El segundo grupo de modificaciones atiende al propósito de restringir las vías impugnatorias de los planes. Se limita así la legitimación para ejercer la acción pública a las asociaciones que se hubieran constituido legalmente, al menos, dos años antes del ejercicio de la acción, y se exige que durante ese tiempo hubieran venido ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos. Se evita de esta manera la constitución ad hoc de la persona jurídica para el ejercicio específico de una determinada acción pública, y se niega la legitimación a las personas físicas.
Se limita así la legitimación para ejercer la acción pública a las asociaciones que se hubieran constituido legalmente, al menos, dos años antes del ejercicio de la acción, y se exige que durante ese tiempo hubieran venido ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
Se proyecta también una doble limitación temporal y objetiva respecto del recurso indirecto frente al contenido normativo de los planes. Así, se pretende acotar el ejercicio de la acción al plazo de cuatro años, desde el día siguiente al de la publicación del acuerdo de aprobación definitiva; y se aquilata el fundamento del recurso a los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir tales disposiciones, sin que sea posible aducir los eventuales vicios formales que afecten a su elaboración (criterio jurisprudencial ya consolidado, como recuerda la Sentencia 1109/2022, de 28 de julio).
Por último, se pretende reforzar los poderes del juez. Se prevé la posible declaración en sentencia de la conservación de las actuaciones y los trámites no afectados por el vicio cometido, así como la orden de retroacción del procedimiento al momento oportuno para permitir la subsanación. Lo más novedoso, sin embargo, es la eventual fijación en sentencia de un plazo para que la Administración competente subsane el defecto (hasta un máximo de un año y medio), quedando prorrogada mientras tanto, de forma provisional, la eficacia de la disposición o del acto anulado. Como regla general se ha de evitar el efecto de la nulidad en cascada, salvo que se declare expresamente en sentencia.
Lo más novedoso, sin embargo, es la eventual fijación en sentencia de un plazo para que la Administración competente subsane el defecto (hasta un máximo de un año y medio), quedando prorrogada mientras tanto, de forma provisional, la eficacia de la disposición o del acto anulado.
El segundo y último —hasta el momento— de los proyectos normativos a los que aludíamos alberga un menor contenido reformista que el anterior.
En cuanto al régimen de invalidez, se reduce el alcance de la subsanabilidad del defecto afectante a los informes preceptivos sectoriales, por cuanto se niega dicha subsanación si esta es “especialmente compleja por la relevancia e influencia que tengan en el resultado global del plan”. Y“se entenderá que tienen tal influencia, salvo que el órgano emisor del informe determine lo contrario, el hidrológico, el de costas y los de carreteras y demás infraestructuras de carácter estructurante afectadas”,lo que podría suponer en la praxis la reversión de la regla general de subsanabilidad.
Por el contrario, se aclaran dos extremos no contemplados en el proyecto anterior. Por un lado, al regular la nulidad parcial, se exonera de la consecuencia de la nulidad a “los contenidos de aquellos instrumentos que respondan a decisiones regladas derivadas de normativa de aplicación preceptiva”.De otro, y en cuanto a los límites de la nulidad en cascada, se prevé explícitamente que “se mantendrá la validez de los instrumentos y actos administrativos que hayan desarrollado, aplicado o ejecutado un instrumento de ordenación territorial y urbanística anulado por sentencia judicial firme cuando tengan cobertura suficiente en el instrumento de ordenación anterior que no hubiera sido anulado o en normativa que resulte de aplicación obligada”.
La reforma de la acción pública es menos ambiciosa. No se establecen restricciones en cuanto a los sujetos legitimados: no se ciñe a las personas jurídicas, ni se le exige requisito previo alguno en cuanto a sus fines estatutarios ni temporales. Se elude igualmente el establecimiento de límites objetivos a la acción pública, previendo expresamente la posibilidad de fundar la acción en vicios formales o procedimentales cuando se acredite de modo fehaciente la relevancia e influencia de estos sobre aspectos sustantivos y concretos de los mismos.
Se elude igualmente el establecimiento de límites objetivos a la acción pública, previendo expresamente la posibilidad de fundar la acción en vicios formales o procedimentales cuando se acredite de modo fehaciente la relevancia e influencia de estos sobre aspectos sustantivos y concretos de los mismos.
Tampoco se introducen límites a la impugnación indirecta de los planes, ni en lo tocante al límite temporal de cuatro años previsto en el proyecto anterior, ni en la restricción de fundarse en vicios sustantivos, si bien esto último carece de relevancia en cuanto se trata de un criterio consolidado jurisprudencialmente, como ya hemos señalado.
Finalmente, como innovación, se prevé la puesta a disposición de todas las Administraciones públicas de una plataforma telemática que facilite la información necesaria para solicitar los informes sectoriales con incidencia en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como su emisión y gestión. Servirá dicha plataforma, igualmente, para tratar de solucionar el problema de la inactividad o los retrasos de la Administración en la emisión de los informes que le competen.
Confiemos en que los planteamientos expuestos se plasmen definitivamente en una ley, lo que parece probable si nos atenemos a su mención en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado 2023.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro