1.- La vigente Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid (OMS) fue aprobada el 5 de octubre de 2018. Tres años después, mediante la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, experimentó una reforma que afectó a numerosas disposiciones. La segunda y última modificación se produjo en diciembre de 2022, se limitó a una disposición y se vio envuelta en polémica.
Esta última modificación se refiere a los requisitos ambientales para el acceso a la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección denominada “Distrito Centro”. La novedad radica en la fecha a partir de la cual se aplicará la prohibición de acceso al «Distrito Centro» impuesta a determinados vehículos con distintivo B. La versión de 2021 dispuso que podrían seguir entrando hasta el 31 de diciembre de 2022. Lo que hace la nueva redacción es ampliar un año el plazo.
La polémica se debió al contenido de la modificación (la ampliación de la moratoria), pero también a la forma en que se llevó a cabo, ya que se introdujo a través de una enmienda a otra ordenanza, entonces en tramitación: la Ordenanza 12/2022, de 20 de diciembre, de limpieza de los espacios públicos, gestión de residuos y economía circular. La aceptación de la enmienda implicó la adición a la Ordenanza de limpieza de la disposición final cuarta, que dio nueva redacción a la DT 3.ª, apartado 2, de la OMS.
Dos grupos municipales de la oposición presentaron sendos recursos contra la nueva regulación. Uno de ellos solicitó además la suspensión cautelar de la disposición recurrida, que fue denegada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) mediante Auto de 10 de febrero de 2023 (se puede acceder al documento a través del siguiente enlace: https://gestiona.comunidad.madrid/cove_webapp_codigoverificacion/#/acceso-csv, con el número de CSV 1222256729987966654573).
2.- Descartada la medida cautelar, llega el momento de afrontar el fondo de la controversia. Para ello, el TSJM deberá analizar las demandas presentadas, que descansan sobre dos motivos: la infracción del procedimiento de aprobación de ordenanzas municipales, y la vulneración del principio de no regresión en materia de protección ambiental.
Aquí nos vamos a centrar en el primer motivo, que se basa en dos omisiones: no hubo trámite de información pública, previsto por la regulación aplicable en Madrid a la aprobación de las ordenanzas (el artículo 48 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de capitalidad y de régimen especial de Madrid, LCREM); ni tampoco se solicitó el informe del órgano ambiental autonómico que exige el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCC), cuando se vaya a adoptar “cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes”.
No hubo trámite de información pública, ni tampoco se solicitó el informe del órgano ambiental autonómico.
3.- La razón de ambas omisiones es la misma: la disposición final cuarta de la Ordenanza de limpieza se introdujo vía enmienda. Como el proyecto normativo se encontraba en ese momento en la Comisión de Medio Ambiente y Movilidad del Pleno, no se procedió a ningún trámite propio de la fase “administrativa” del procedimiento; entre ellos, los dos aquí denunciados.
La disposición final cuarta de la Ordenanza de limpieza se introdujo vía enmienda.
Sin entrar ahora en si la nueva regulación de la zona de bajas emisiones “Distrito Centro” supone una regresión ambiental, la cuestión que estamos planteando es si procede solicitar un informe administrativo (sea de otra Administración o de la propia) en la fase “parlamentaria” de la tramitación de un proyecto normativo.
Lo mismo cabe observar respecto de la información pública. No hay duda de que se trata de un trámite esencial.Pero hemos de insistir en que, cuando se introdujo la DF 4.ª en la Ordenanza de limpieza, el proyecto normativo ya se había remitido al Pleno. No es ese el momento previsto legalmente para el trámite de alegaciones, que la LCREM sitúa entre los dos pasos del proyecto por la Junta de Gobierno (artículo 48.3).
4.- La precisión es importante porque no atañe tan solo al cuándo, sino también al quién. Solo los concejales pueden presentar enmiendas a los proyectos de ordenanza, y lo hacen sobre la base de su derecho fundamental de participación política reconocido por la Constitución (artículo 23).
Solo los concejales pueden presentar enmiendas a los proyectos de ordenanza, y lo hacen sobre la base de su derecho fundamental de participación política reconocido por la Constitución (artículo 23).
El ordenamiento jurídico reconoce una serie de derechos ligados a la condición de concejal, derivados del mandato representativo otorgado por los electores y que por tanto se hallan protegidos por el artículo 23.2 de la Constitución. En palabras del Tribunal Constitucional, este abanico de derechos constituye el “núcleo de la función representativa” (SSTC 9, 30 y 246/2012).
Pues bien, la presentación de enmiendas forma parte de ese “núcleo”, tal y como afirma la STS 1401/2020, de 26 de octubre de 2020 (FJ 4.º). Partiendo de esa base, se podría considerar que la válida tramitación de las enmiendas presentadas a un proyecto de ordenanza en ejercicio del derecho fundamental de participación política no se puede ver supeditada a la condición de recabar determinados informes administrativos o abrir determinados trámites participativos. Trámites que sí se exigen con todo el rigor, en cambio, cuando el proyecto definitivo no ha sido aún aprobado por la Junta de Gobierno y remitido al Pleno.
5.- Para complicarlo todavía más, cabría añadir —y los recurrentes lo hacen— que no se aprecia conexión material entre la disposición en la que se introdujo la enmienda (la Ordenanza de limpieza) y la disposición modificada mediante dicha enmienda (la OMS).
No se aprecia conexión material entre la disposición en la que se introdujo la enmienda (la Ordenanza de limpieza) y la disposición modificada mediante dicha enmienda (la OMS).
En ocasión famosa y reciente, el Tribunal Constitucional acordó la suspensión cautelar de la tramitación parlamentaria de los preceptos que pretendían modificar la LOPJ y la LOTC y que fueron introducidos a través de dos enmiendas presentadas a una Proposición de Ley Orgánica que regulaba una materia completamente distinta (Auto 177/2022, de 19 de diciembre de 2022, BOE núm. 17, de 20.1.2023, pp. 8564-8636). Aplicó para ello su doctrina sobre la relación de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (SSTC 119/2011, de 5 de julio, 136/2011, de 13 de septiembre, y 172/2020, de 19 de noviembre).
Esta doctrina constitucional se ha ido decantando al hilo del procedimiento legislativo estatal. La sentencia del TSJM será una ocasión inmejorable para saber si “aplica” en el ámbito local.
Autor/a: Javier Calvo García