El turismo es, sin duda, una materia administrativa de interés local. Así lo confirma la propia Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), no solo cuando la incluye en su artículo 25.2, reconociendo su apartado h) las competencias propias de “Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local”, sino también cuando la menciona entre las competencias delegadas en su artículo 27.3.j) y cuando en su artículo 30 prevé que la legislación autonómica establezca regímenes turísticos específicos para los municipios en cuyos términos municipales prevalezcan, entre otras, las actividades turísticas.
Y en términos similares se prevén las competencias turísticas de los municipios en la generalidad de las leyes autonómicas de régimen local, aunque en algunas leyes se aprecia, bien una mayor previsión del régimen especial de los municipios turísticos, bien una mayor especificación o desarrollo de las competencias locales de promoción del turismo.
¿Y qué competencias específicamente turísticas de los municipios atribuyen las leyes de turismo de las comunidades autónomas? Recordando que son leyes que no destacan precisamente por su carácter municipalista, como ya subrayó la doctrina (Melgosa, Razquin, Bouazza, Tudela, Corchero, Fernández Ramos…), llama la atención que unas leyes turísticas se limitan a disponer la competencia de promoción del turismo local (y, en su caso, otras asimiladas), otras atribuyen algunas competencias muy distintas a favor de los municipios, como son, por ejemplo, las inherentes a la llamada actividad administrativa de limitación u ordenación administrativa de las actividades turísticas, y, por último, otras leyes asignan numerosas competencias turísticas a las entidades locales, comprendiendo la generalidad de las modalidades de la actividad administrativa (relevantemente, la Ley de Cataluña —art. 68— enuncia nueve competencias específicas, la Ley de Galicia —art. 5—, ocho, y la Ley de Extremadura —art. 6—, once), aunque prevaleciendo las funciones propias de la actividad administrativa limitadora.
Por tanto, solo una absoluta minoría de las leyes turísticas se refieren a competencias municipales de defensa de los derechos de los usuarios turísticos; y son aquellas leyes de turismo que, bien atribuyen competencias propias de la actividad administrativa supervisora de los deberes de las empresas turísticas (y en este sentido, protectoras de los derechos de los usuarios turísticos presupuestos constitutivos de esos deberes legales), bien atribuyen la competencia de información y asesoramiento al turista en cuanto al ejercicio de sus derechos, o bien les reconocen ciertas competencias sobre el ejercicio del derecho de reclamación del usuario contra las empresas turísticas y, por ende, tutelando así la Administración municipal este derecho instrumental del usuario.
Solo una absoluta minoría de las leyes turísticas se refieren a competencias municipales de defensa de los derechos de los usuarios turísticos.
En efecto, la casi totalidad de las leyes de turismo no establecen competencias propias municipales referentes a potestades administrativas supervisoras del cumplimiento de los derechos de los usuarios turísticos por parte de las empresas; solo la ley catalana, en su artículo 68.e), atribuye expresamente a los municipios la titularidad de las potestades inspectora y sancionadora “sobre las actividades turísticas que se lleven a cabo dentro de su término municipal, que incluyen los servicios de comercialización presencial o telemática de estas actividades”. En cuanto a las competencias informativas y asesoras de los derechos de los turistas, tampoco las leyes turísticas autonómicas tipifican competencia municipal alguna. Finalmente, si bien es cierto que la generalidad de las leyes de turismo incluye expresamente el derecho a reclamar en el listado de derechos de los usuarios turísticos, solo una minoría establece una mínima regulación —en la propia Ley o/y en un reglamento ejecutivo (Canarias, Castilla y León, Baleares y Galicia)— de este esencial derecho y, por ende, una esencial regulación de la protección administrativa, garantizando su ejercicio frente a la empresa turística; pero esa regulación reglamentaria no contempla competencias de las Administraciones municipales.
En definitiva, el régimen competencial habilitante de la protección de los derechos de los usuarios turísticos por parte de los municipios no está debidamente tipificado en la legislación turística, debiendo, pues, acudirse a las competencias municipales en materia de consumidores y usuarios y, en consecuencia, aplicar la normativa general de defensa de consumidores/usuarios para poder los municipios amparar los derechos de los usuarios turísticos; y esta aplicación de una regulación general-transversal no específica de la materia turística no siempre atiende suficientemente las singularidades de las situaciones jurídicas de los turistas y las especificidades de no pocos de sus derechos como usuarios de servicios turísticos.
Por todo ello, con el fin de alcanzar un marco normativo protector más efectivo de los derechos de los turistas, es necesaria una descentralización de competencias autonómicas en favor de los municipios mediante la inclusión en la respectiva ley de turismo autonómica (y la posterior aprobación de los reglamentos autonómicos ejecutivos y municipales adecuados) de específicas competencias municipales propias en defensa de los usuarios turísticos. El proyecto de ley deberá atribuir a los municipios la titularidad de las potestades administrativas precisas para ejercer las específicas competencias municipales asignadas, disponiendo, al menos, para los municipios turísticos (o de características similares) o con cierta población, lo siguiente:
Con el fin de alcanzar un marco normativo protector más efectivo de los derechos de los turistas, es necesaria una descentralización de competencias autonómicas en favor de los municipios: creación de oficinas municipales de asistencia al turista, creación de unidades municipales de disciplina turística, creación de juntas municipales arbitrales turísticas.
1.- Creación de oficinas municipales de asistencia al turista, a semejanza de las oficinas municipales de información al consumidor (OMIC) que dispone la legislación de defensa de consumidores/usuarios (debiendo, en consecuencia, aprobarse una específica regulación reglamentaria de las hojas de quejas y reclamaciones turísticas), con las siguientes funciones: a) informar y asesorar a los usuarios turísticos sobre sus derechos (y sus deberes) y su ejercicio efectivo; b) ejercer la mediación-conciliación en los conflictos entre usuarios y empresas iniciados con las quejas y las reclamaciones presentadas; c) remitir a la unidad de disciplina turística municipal las denuncias de indiciarias infracciones administrativas turísticas de su competencia.
2.- Creación de unidades municipales de disciplina turística, con las siguientes funciones: a) potestad inspectora sobre las presuntas infracciones turísticas cometidas contra los usuarios, siempre que sean empresas radicadas en su término municipal o la infracción se hubiera cometido solamente en dicho término, debiendo revisarse, en su caso, el régimen procedimental del ejercicio de la potestad inspectora turística; b) potestad sancionadora sobre dichas infracciones administrativas, debiendo revisarse, en su caso, el régimen de infracciones dispuesto en la ley de turismo, al efecto de incluir específicos tipos en defensa de los usuarios turísticos, y los consiguientes y previos deberes legales constitutivos de los tipos infractores.
3.- Creación de juntas municipales arbitrales turísticas, a semejanza de las juntas arbitrales de consumo, o, en su defecto, sección turística en la junta arbitral de consumo del municipio, con las funciones arbitrales y mediadoras establecidas en el Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero, por el que se regula el Sistema Arbitral de Consumo.
Este post tiene su origen en mi estudio: “La protección de los derechos de los usuarios de las viviendas de uso turístico por la Administración local”, publicado en el libro: Viviendas de uso turístico. Análisis de la situación actual y propuestas para la mejora de su marco regulatorio (pp. 251-300), dirigido por el profesor Alejandro Román Márquez y recién editado por la Fundación Democracia y Gobierno Local (Serie Claves del Gobierno Local, 39).
Autor/a: Humberto Gosálbez Pequeño