El Diccionario panhispánico del español jurídico concreta la responsabilidad en “obligación de resarcir”. Así, la persona responsable de gestionar, ordenar, manejar o intervenir caudales o efectos públicos hace frente a responsabilidad penal, disciplinaria, de buen gobierno y contable. De esta última se suele hablar menos, quizás debido a su naturaleza indemnizatoria y a que se deriva de las cuentas públicas. Además, requiere vulneración de las leyes presupuestarias o contables y otras condiciones (por ejemplo, que existan dolo, culpa o negligencia graves). Finalmente, su depuración es por vía administrativa y jurisdiccional.
La exigencia de responsabilidad contable no es sencilla ni barata. Quien fuera presidente del Tribunal de Cuentas lo expresó de manera gráfica: “el ilícito contable ha quedado tan restringido que me atrevería a decir que hay que buscarlo casi con un candil”. Con todo, la dificultad y el coste no deberían ser impedimentos para lograr el resarcimiento, con agilidad, coste razonable y plenas garantías procesales, dado que hay derechos fundamentales en juego.
El principal supuesto de responsabilidad contable es el alcance, definido en términos generales como “la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos”. También podría darse si el destino de los fondos públicos es ajeno a las concretas finalidades públicas o se incurre en “despilfarro” o ineficiencia extrema. Lo mejor es leer a los auténticos expertos[1].
La malversación contable de caudales o efectos públicos, compatible con la causa penal, es “su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo”.
El tercer supuesto lo componen otras responsabilidades contables, para lo que se debe seguir la normativa presupuestaria y contable de aplicación. Un recordatorio: la infracción expresa por incumplimiento de la obligación de rendir cuentas ha desaparecido de la legislación estatal, con respecto a sus antecesoras de 1977 y 1911. La novedad es su tipificación en la ley de buen gobierno, si bien se aplica solo a altos cargos o asimilados.
El alcance y la malversación contable se enjuician en la jurisdicción del Tribunal de Cuentas, de peculiares características. Para empezar, se regula dentro del título de la Constitución dedicado a Economía y Hacienda, no al Poder Judicial. Para seguir, está revestida de una especialización técnica que conecta con la función de fiscalización. Y, para terminar, el Tribunal de Cuentas puede emitir sentencias, dictar autos y ejecutar coactivamente su decisión, a pesar de lo cual no es un tribunal de justicia, aunque se le parezca bastante. El Tribunal Constitucional sintetizó así su doctrina: “el Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable”. Más en concreto: la función fiscalizadora se comparte con los órganos de control externo autonómicos (OCEX), mientras que las resoluciones de enjuiciamiento pueden ser recurridas ante el Tribunal Supremo.
La conexión entre las secciones de fiscalización y enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas está regulada en su legislación. En lo que atañe a los OCEX, tanto sus leyes y reglamentos como las normas técnicas, dejan clara la obligación de documentar los indicios de responsabilidad contable y, si son sólidos, hacer un pronunciamiento expreso en el informe definitivo de fiscalización, con traslado inmediato al Tribunal de Cuentas. Asimismo, la Fiscalía del Tribunal de Cuentas tiene la obligación de examinar todos los informes de los OCEX, a lo cual ayudan los protocolos bilaterales suscritos. La propia Fiscalía General del Estado reconoce que los informes de fiscalización son la fuente de conocimiento “primordial” de ilícitos contables.
En lo que atañe a los OCEX, tanto sus leyes y reglamentos como las normas técnicas, dejan clara la obligación de documentar los indicios de responsabilidad contable y, si son sólidos, hacer un pronunciamiento expreso en el informe definitivo de fiscalización, con traslado inmediato al Tribunal de Cuentas.
La gestión de los fondos públicos en las entidades locales no implica un especial tratamiento por los órganos de la jurisdicción contable. Pero es igual de cierto que la actuación jurisdiccional del Tribunal de Cuentas se viene ocupando preferentemente de la gestión local, dada la enorme atomización de la planta municipal que, además, presenta un sistema de control interno mejorable, como han señalado de manera reiterada los informes de fiscalización y hasta la Fiscalía General del Estado. Así, entre 2012 y 2023, más del 40 % de los procedimientos por alcance se dirigieron al sector público local, con un máximo del 64 % en 2023. Y entre 2007 y 2023, dos de cada tres sentencias dictadas por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas son del ramo local, superando en varios años el 80 %.
Cuestión diferente sería el análisis coste-eficacia de las cantidades recuperadas para el erario. Ya se ha dicho que son procedimientos costosos, dirigidos muchas veces a intentar recobrar cantidades pequeñas que, en no pocas ocasiones, terminan en sobreseimiento, desestimación o escasas condenas. En cualquier caso, no olvidemos a los clásicos, para no incurrir en la necedad de confundir valor (incluido el intangible de la prevención) y precio (coste del procedimiento).
La casuística de la responsabilidad contable en el sector local es inconmensurable, por ejemplo, sobre retribuciones de órganos de gobierno, subidas salariales, complementos del personal, subvenciones, daciones en pago o prestación de servicios sin causa ni sustento jurídico. Son áreas de riesgo amplificadas por la complejidad de algunas entidades locales, con variedad de personas en nómina (altos cargos, personal directivo, funcionariado, laborales y eventuales) y un diversificado sector público institucional, combinado con otras fórmulas de colaboración pública y/o privada.
La casuística de la responsabilidad contable en el sector local es inconmensurable, por ejemplo, sobre retribuciones de órganos de gobierno, subidas salariales, complementos del personal, subvenciones, daciones en pago o prestación de servicios sin causa ni sustento jurídico.
Como es sabido, la gestión de los fondos Next Generation está basada en el cumplimiento de hitos y objetivos, por lo que la responsabilidad contable podría empezar a tener algún cambio sustancial. Quizás no en el inmediato plazo, pero sí cuando medien una evolución doctrinal en el Tribunal de Cuentas y algunos cambios legales. Habrá que poner el foco en las carencias de indicadores, la disminución de los controles internos por una tramitación más ágil y, en fin, en nuevos riesgos derivados de la digitalización.
Como es sabido, la gestión de los fondos Next Generation está basada en el cumplimiento de hitos y objetivos, por lo que la responsabilidad contable podría empezar a tener algún cambio sustancial.
El control externo ya se está adaptando. Cuando los fondos Next Generation lleguen a su fin, se activarán los resortes de la fiscalización consuntiva en plenitud, con el fin de controlar la legalidad y el grado de eficacia, eficiencia y economía, por más que una de las principales críticas sea la indefinición de algunas metas. En consonancia, la responsabilidad contable se seguirá depurando al modo más tradicional, comprobando sobre todo el acomodo de las subvenciones y la contratación a la legalidad (enfoque aparente), pero también se irá incidiendo en el logro de los citados hitos y objetivos, sin incurrir en sustracción por quien los tenga a su cargo y/o en desviación hacia fines distintos a los previstos (enfoque material). Una oportunidad histórica.
Bibliografía
Cubillo Rodríguez, C. (2019). Aspectos jurídicos del despilfarro en la gestión de los fondos públicos. Madrid: Dykinson.
González Soler, O. E. (2016). El modelo español de control externo: algunas propuestas para su reforma. Presupuesto y Gasto Público, 82, 49-68.
Torres Morato, M. Á. (2023). La responsabilidad contable. Revista Española de Control Externo, 73, 10-47.
Autor/a: Roberto Fernández Llera
[1] Tal es el caso de González Soler (2016), Cubillo Rodríguez (2019) y Torres Morato (2023).