Como respuesta a la pregunta enunciada en el título, ha de considerarse, en primer lugar, que, en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), el silencio será positivo, salvo cuando una norma con rango de ley o una norma de derecho comunitario establezca el silencio negativo.
En segundo lugar, esta norma con rango de ley que puede optar por el silencio negativo es, en el caso de las licencias urbanísticas, la legislación estatal básica y autonómica en materia de ordenación territorial y urbanística.
Esta norma con rango de ley que puede optar por el silencio negativo es la legislación estatal básica y autonómica en materia de ordenación territorial y urbanística.
Previamente, conviene destacar que la aplicación de los regímenes de control administrativo posterior mediante declaraciones responsables y comunicaciones, impulsados a partir de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que la legislación urbanística de las comunidades autónomas ha ido aplicando progresivamente a los actos de edificación y uso del suelo, ha supuesto una notable reducción del ámbito del silencio administrativo en materia urbanística, pues, en estos casos, no existe un procedimiento administrativo susceptible de silencio administrativo.
Pues bien, el artículo 11.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) opta por el silencio negativo cuando las actuaciones urbanísticas sometidas a licencia resulten contra legem. Y, además, somete a control administrativo previo mediante licencia y a silencio administrativo negativo a aquellas actuaciones que relaciona dicho precepto que tienen como rasgo común un posible impacto destacado en materia urbanística, medio ambiente, patrimonio histórico-artístico, etc.; por ejemplo, los proyectos de obras de edificación (SSTC 143/2017 y 75/2018).
Esta regulación básica es desarrollada por la legislación autonómica, que puede ampliar los supuestos de actuaciones urbanísticas sujetas a licencia y a silencio negativo. Es el caso de la reciente Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, que somete a licencia las actuaciones urbanísticas de mayor impacto recogidas en el citado artículo 11.4 del TRLSRU y otros supuestos, como, por ejemplo, la demolición de edificaciones, y “las demás actuaciones que señalen los planes u otras normas legales o reglamentarias, en especial aquellas actividades sujetas a control ambiental” (artículo 233). El plazo para la resolución de las licencias será de un mes (si se trata de obras menores) y de tres meses (para los demás supuestos); transcurrido el plazo correspondiente, el interesado podrá entender desestimada su solicitud.
Esta regulación básica es desarrollada por la legislación autonómica, que puede ampliar los supuestos de actuaciones urbanísticas sujetas a licencia y a silencio negativo.
Un enfoque distinto al anterior lo ofrece la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), modificada en esta materia por la Ley 1/2020, de 8 de octubre, que somete a licencia solo las actuaciones urbanísticas con mayor impacto (artículo 152), que coinciden básicamente con los supuestos enunciados en el artículo 11.4 del TRLSRU y otros, por ejemplo, “las obras y usos provisionales que se regulan en esta Ley”. Además, ha optado por el régimen de silencio negativo por remisión a lo previsto “en la legislación básica” (artículo 154.7), es decir, en los casos de las actuaciones urbanísticas enumeradas en el artículo 11.4 del TRLSRU. Por lo tanto, en los demás casos sujetos a licencia (artículo 152), que tengan por objeto actuaciones distintas a las señaladas en el artículo 11.4 del TRLSRU, por ejemplo, las citadas “obras y usos provisionales”, el silencio administrativo será positivo por aplicación supletoria de lo dispuesto en el artículo 24 de la LPAC.
Por su parte, el artículo 37 de la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de licencias y declaraciones responsables urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, precisa que, en los casos de silencio en los procedimientos de licencias, se estará a lo que dispone la “legislación del procedimiento administrativo común”, cuando realmente correspondía remitirse a lo dispuesto en el artículo 11.4 del TRLSRU y en el artículo 154.7 de la LSCM, que prevalecen, conforme al principio de jerarquía normativa, respecto de lo dispuesto en aquella.
En definitiva, 30 años después de la aprobación del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992,resulta difícil establecer un régimen claro del sentido del silencio administrativo en el ámbito de las licencias urbanísticas, cuando parece indiscutible que ha de ser negativo, tal y como ha concluido el TRLSRU en aplicación de los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica, en aquellos casos en los que los proyectos sometidos a licencia puedan producir impactos destacados, entre otros, en materia urbanística, de medio ambiente y de protección del patrimonio histórico-artístico, o sean contrarios a la legalidad urbanística. Ello, sin perjuicio de lo proclamado en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconoce el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean tratados por las Administraciones públicas de manera imparcial y dentro de un plazo razonable, y, por lo tanto, a obtener resoluciones expresas de sus asuntos notificadas en el plazo legalmente establecido, que es lo que, en definitiva, permite conjugar los principios de legalidad y eficacia.
Autor/a: Cayetano Prieto Romero