Como podemos comprobar, en diversas normas encontramos previsiones referidas a la utilización de los bienes públicos municipales para la construcción y puesta en funcionamiento de instalaciones de producción de energía a través de fuentes renovables.
Las formas de la cesión de utilización de esos bienes públicos —que puede ser forzosa o voluntaria— dependen de la naturaleza de los mismos, es decir, hay que diferenciar —a su vez— los casos de utilización de bienes demaniales y de bienes patrimoniales. Así, podemos distinguir dos supuestos. El primero es el referido a la cesión forzosa de terrenos de titularidad municipal previa declaración de utilidad pública de las instalaciones de generación, regulado en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. El art. 54.1 de la Ley 24/2013 declara de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte, distribución de energía, y las infraestructuras eléctricas de las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 250 kW, a los efectos de la expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso.
Las formas de la cesión de utilización de esos bienes públicos —que puede ser forzosa o voluntaria— dependen de la naturaleza de los mismos, es decir, hay que diferenciar —a su vez— los casos de utilización de bienes demaniales y de bienes patrimoniales.
El segundo supuesto es la cesión voluntaria de terrenos de titularidad municipal, que comprende casos de cesión de bienes o terrenos de naturaleza patrimonial y aquellos de naturaleza demanial.
En el primer caso, esto es, el de los bienes patrimoniales, los instrumentos jurídicos utilizados comúnmente para las instalaciones de generación de energía a través de fuentes renovables son el arrendamiento de los terrenos o la constitución de derechos de superficie. La elección de uno u otro vendrá determinada por la adecuación a los fines que en cada caso se persiguen.
En el caso de los bienes patrimoniales, los instrumentos jurídicos utilizados comúnmente para las instalaciones de generación de energía a través de fuentes renovables son el arrendamiento de los terrenos o la constitución de derechos de superficie.
La explotación o aprovechamiento por terceros de los bienes patrimoniales puede formalizarse mediante cualquier tipo de contrato, típico a atípico (art. 106 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas). Este contrato tendrá naturaleza privada, sin perjuicio del sometimiento al derecho administrativo de los actos preparatorios y de adjudicación. Por tanto, si el bien de titularidad local es patrimonial cabe celebrar —como sucede habitualmente— un contrato de arrendamiento. La libertad de pactos, que es uno de los rasgos característicos de los negocios jurídicos para la explotación de bienes y derechos patrimoniales, se traduce en la libre elección del tipo de contrato a través del cual se cede dicha explotación. El apartado 3.º de este art. 106 indica que los contratos para la explotación de los bienes o derechos patrimoniales no podrán tener una duración superior a 20 años, incluidas las prórrogas, salvo causas excepcionales debidamente justificadas. En el caso de la mayoría de los proyectos de energía renovable, debido a la rentabilidad a largo plazo, la duración de estos contratos suele ser prolongada —oscilando comúnmente entre los 25 y 40 años—. Quiere decir que —en estos casos— se acreditan habitualmente en el expediente las causas que justifican el establecimiento de un plazo superior.
La explotación o aprovechamiento por terceros de los bienes patrimoniales puede formalizarse mediante cualquier tipo de contrato, típico a atípico.
El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante, en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones. Este derecho es uno de los instrumentos con el que cuentan las Administraciones para fomentar la participación de los particulares (incluidas las comunidades energéticas locales) en la transición energética. A menudo la implantación de instalaciones de energías renovables es compatible con otros aprovechamientos agrícolas, pecuarios, forestales o de otro tipo que pueden tener lugar sobre los terrenos. En estos casos resulta conveniente dividir la titularidad del suelo y vuelo mediante la constitución de derechos de superficie.
El derecho real de superficie atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante, en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones.
Dadas las ventajas que otorga, las recientes regulaciones autonómicas adoptadas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables contemplan previsiones específicas en esta línea. Así, la Comunidad Valenciana, en el art. 17.3 del Decreto-ley 14/2020, de 7 de agosto, del Consell, de medidas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables por la emergencia climática y la necesidad de la urgente reactivación económica, afirma que para fomentar la participación de los agentes locales en la producción energética, las Administraciones públicas pueden constituir sobre terrenos de su propiedad de naturaleza patrimonial un derecho de superficie mediante concurso público reservado para cooperativas o comunidades de energías renovables legalmente constituidas según la legislación vigente. Igualmente, el art. 37 de la Ley navarra 4/2022, de 22 de marzo, de Cambio Climático y Transición Energética, establece que las Administraciones públicas pueden constituir un derecho de superficie o espacio sobre patrimonio de su titularidad a favor de comunidades ciudadanas de energía o comunidades energéticas locales legalmente constituidas para el desarrollo de proyectos de generación de energías renovables o almacenamiento energético u otras iniciativas que busquen el objeto descrito en la definición de estas comunidades. También en los mismos términos el art. 50 de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición ecológica de las Islas Baleares, habilita a las Administraciones públicas a constituir un derecho de superficie sobre patrimonio de su titularidad a favor de cooperativas energéticas o comunidades de energías renovables legalmente constituidas para el desarrollo de proyectos de generación de energías renovables o almacenamiento energético.
Las recientes regulaciones autonómicas adoptadas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables contemplan previsiones específicas en esta línea.
El segundo caso de cesión voluntaria de la utilización es el referido a los bienes demaniales.
El segundo caso de cesión voluntaria de la utilización es el referido a los bienes demaniales.
La normativa estatal reguladora del régimen local solo se refiere a la utilización de los bienes de dominio público a nivel reglamentario, en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, sin que se contenga referencia a ella ni en la Ley de Bases de Régimen Local ni en el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de régimen local.
La diferenciación fundamental en este ámbito local es, por un lado, al igual que en las leyes de patrimonio estatal y autonómicas, la que distingue entre el uso común, subdividido en general o especial, en función de que concurran o no circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad del uso o cualquier otra semejante, como puede ser la rentabilidad, y el uso privativo (constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limita o excluye la utilización por los demás interesados). Los títulos habilitantes requeridos en estos casos son: la autorización para el uso común especial y la concesión demanial para el uso privativo.
Los títulos habilitantes requeridos en estos casos son: la autorización para el uso común especial y la concesión demanial para el uso privativo.
Normalmente, las instalaciones de producción de energía a través de fuentes renovables solo suelen afectar a algunos bienes de dominio público municipal de uso público, como los caminos. Las afecciones consisten, en algunos casos, en la utilización intensiva de estos caminos durante la construcción de los parques, y, en otros casos, en la ocupación por alguna de las líneas eléctricas, aéreas o subterráneas.
A pesar de los desafíos que aún existen en el uso de los bienes municipales, la tendencia general es clara: las energías renovables son el futuro de la producción de energía y, aunque el camino es aún largo, son muchas las Administraciones que están llevando a cabo iniciativas novedosas al respecto.
Autor/a: M.ª Ángeles Fernández Scagliusi