A nadie se le oculta la importancia del IBI como recurso financiero de los municipios españoles. Su peso relativo en la financiación local ha ido creciendo paulatinamente y podría incluso tener mayor protagonismo, en la línea del modelo anglosajón, por las ventajas que presenta, en términos de eficiencia, estabilidad y gestión. Así lo propugnan varios informes de reforma tributaria, como el Informe Mirrlees y el Informe de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español encabezado en 2014 por el prof. Lagares.
La eficiencia del IBI desde el punto de vista de la teoría económica debe conciliarse con las exigencias derivadas de los principios constitucionales, en particular el de capacidad económica, consagrado en el art. 31.1 CE. La determinación de la base imponible, a partir del valor catastral, es el aspecto más importante desde esta perspectiva. Debido al procedimiento de determinación del valor catastral que establece la normativa y al retraso en la revisión de los valores, se generan importantes inequidades. Para el Informe elaborado en 2017 por la Comisión de expertos para la reforma del sistema de financiación local, la configuración actual del valor catastral no le permite cumplir correctamente su función de medir la capacidad económica derivada de la propiedad inmueble.
Un primer reto sería iniciar una transición paulatina que sustituya el valor catastral por el valor de referencia como base imponible del IBI, dadas las ventajas de este en términos de flexibilidad y agilidad de actualización. Dicho valor de referencia fue introducido por la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, como base imponible de los inmuebles en los impuestos sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y sobre sucesiones y donaciones. Su extensión al IBI debería ser gradual, pues los valores de referencia están muy por encima de los catastrales, por lo que debería acompañarse de una reducción de tipos si no se quiere aumentar la actual presión fiscal.
Un primer reto sería iniciar una transición paulatina que sustituya el valor catastral por el valor de referencia como base imponible del IBI.
El problema de la valoración inmobiliaria a efectos fiscales se encuentra en permanente evolución y afecta a todos los países. Así lo demuestran la disparidad de modelos existentes en derecho comparado y la atención permanente que despierta esta cuestión en la agenda de organizaciones internacionales y think tanks, que promueven periódicamente estudios y análisis a fin de compartir experiencias y buenas prácticas sobre las técnicas de valoración. La inteligencia artificial puede, sin duda, permitir avances en este punto.
Un segundo aspecto del IBI que merece una reconsideración son los beneficios fiscales, cuestión sobre la que se plantean dos posturas opuestas. Por un lado, quienes apuestan por mantener la ortodoxia de un impuesto real y objetivo, poco apto para la personalización de la carga tributaria o para alcanzar fines extrafiscales. Tales objetivos deben lograrse —según esta primera corriente— por vías alternativas (como el gasto público o la vía regulatoria). De otro modo, aumenta el efecto distorsionante del tributo, se menoscaba su potencial recaudatorio y se complica la gestión municipal.
Un segundo aspecto del IBI que merece una reconsideración son los beneficios fiscales.
Frente a ella, una posición minoritaria sostiene que los beneficios fiscales deben racionalizarse y no seguir multiplicándose, pero manteniendo los actuales, pues con ellos se da cumplimiento al mandato constitucional de justicia tributaria y se persiguen, además, ciertos objetivos extrafiscales.
Junto al análisis económico, en este punto juega un papel decisivo el enfoque político. La cada vez mayor complejidad de la normativa tributaria hace que resulte difícil calcular y evaluar los efectos, en clave de eficiencia y equidad, de los beneficios fiscales. Nos enfrentamos a un maremágnum de deducciones, desgravaciones, bonificaciones o exenciones parciales vigentes a nivel local, cuya ratio resulta muchas veces difícilmente explicable, pero cuyo mantenimiento parece asegurado ante la impopularidad de suprimirlas.
La cada vez mayor complejidad de la normativa tributaria hace que resulte difícil calcular y evaluar los efectos, en clave de eficiencia y equidad, de los beneficios fiscales.
Lo anterior debe conectarse con los principios de buena regulación incorporados a través de los arts. 129 y 130 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Dichos principios destacan la necesidad de la evaluación normativa, es decir, al análisis ex ante y ex post de la eficacia y eficiencia de las normas aprobadas en relación con el logro de los objetivos pretendidos.
Para este examen es fundamental el presupuesto de beneficios fiscales, en el que debería estimarse el impacto cuantitativo de dichas medidas, tanto en número de contribuyentes que los aplican como en importe total. Estudio que debería completarse a posteriori con los datos de la liquidación presupuestaria, lo que podría arrojar resultados llamativos sobre el impacto real de los incentivos.
Hay un amplio margen de mejora en este terreno, ya que la información cuantitativa que se ofrece sobre los beneficios fiscales de los impuestos locales es, en general, poco detallada. Un mayor desglose de esta información es importante tanto para mejorar la transparencia como para decidir sobre el mantenimiento, la supresión o la reforma de los beneficios fiscales en el IBI.
En mi artículo “El impuesto sobre bienes inmuebles: oportunidades y problemas”, incluido el monográfico de Cuadernos de Derecho Local “La financiación de los Gobiernos locales a examen”, me ocupo de estas y otras cuestiones de actualidad referidas al IBI.
Autor/a: José María Utande San Juan