El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, mediante las sentencias núm. 3248/2024, de fecha 30 de septiembre (recurso 2461/2022), y núm. 3249/2024, de igual fecha (recurso 2085/2022), ha anulado diversos artículos de la regulación de las “consultas ciudadanas” contenida en el Reglamento de Participación Ciudadana (RPC) del Ayuntamiento de Barcelona, aprobado por el Pleno del Consell Municipal el 27 de mayo de 2022 (BOP de 28 de junio de 2022).
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha anulado diversos artículos de la regulación de las “consultas ciudadanas” contenida en el Reglamento de Participación Ciudadana (RPC) del Ayuntamiento de Barcelona.
Se impugnó el art. 80.1 RPC, el cual establece lo siguiente: “Antes de proceder a la convocatoria de la consulta ciudadana, el alcalde o la alcaldesa debe dar cumplimiento a los requisitos establecidos en la normativa vigente y, en particular, en la legislación básica estatal, en la Carta municipal de Barcelona y en el resto de la legislación local y sectorial específica, estatal o autonómica que corresponda”.
En este caso, la Sala aprecia que la mención específica a la necesidad de cumplir los requisitos de la «legislación básica estatal» expresa un suficiente grado de detalle que permite entender incluida la exigencia de autorización de la consulta por el Gobierno central, exigida en el art. 71.1 LRBRL, por lo que considera que el precepto es válido.
También fue objeto de impugnación el art. 71.1 RPC, el cual establece:
“Con las consultas ciudadanas, el Ayuntamiento pide la opinión de la ciudadanía en materias de su competencia, y la ciudadanía se expresa mediante el voto directo, libre, igual y secreto en las urnas presenciales o electrónicas establecidas a tal efecto, en el marco de la normativa municipal, autonómica y estatal vigente”.
Sin embargo, en este caso, la Sala aprecia que se trata de una remisión genérica e indistinta al marco constituido por la normativa municipal, autonómica y estatal vigente. Y, según la Sala: “Esta mención a ‘materias de su competencia (del Ayuntamiento)’ es ambigua y rebasa lo delimitado por el marco estatal y autonómico al que el propio precepto se remite”, que exige que se trate de competencias propias y de asuntos de especial relevancia para los intereses de los vecinos, “todo lo cual genera un alto nivel de inseguridad cuando se refiere genéricamente a la posibilidad de consulta sobre materias competencia del Ayuntamiento, inseguridad que se incrementa significativamente en el caso del Ayuntamiento de Barcelona que, como es notorio, tiene atribuido un amplio abanico de competencias en su régimen especial, muchas de ellas en espacios concurrentes con las del Estado y de la Comunidad Autónoma, de modo que el precepto presenta un alto nivel de ambigüedad a la hora de definir el objeto de las consultas ciudadanas”. De todo ello resulta que la Sala declara la nulidad del art. 71.1 del RPC “por infringir el principio de seguridad jurídica”.
En mi opinión, la Sala fuerza una interpretación del principio de seguridad jurídica por omisión. Es excesivo anular una norma reglamentaria que, además, hace salvaguardia expresa de la legislación estatal y autonómica, simplemente porque no reproduce los términos de esta. Cabía realizar una interpretación de la norma conforme a la legislación estatal y autonómica, máxime cuando otro precepto del RPC (art. 80.1), como se ha visto antes, hace expresa salvaguardia del cumplimiento de los requisitos (se entiende que todos) establecidos en la «legislación básica estatal», y que la propia Sala consideró suficientes en relación con la exigencia de autorización.
Es excesivo anular una norma reglamentaria que, además, hace salvaguardia expresa de la legislación estatal y autonómica, simplemente porque no reproduce los términos de esta.
De otro lado, se impugnó el art. 77.4 del RPC, del siguiente tenor: “En el momento de aprobar la consulta ciudadana, los grupos municipales pueden manifestar si aceptarán los resultados y también indicar, si procede, los términos de esta aceptación”.
A este respecto, la Sala considera lo siguiente:
“[…] la inclusión de esta opción en la norma reglamentaria tiene la vocación de dotar de eficacia jurídica a dicha aceptación, desde el momento en que es una opción que se ofrece a los grupos municipales, lo que desnaturaliza el instrumento de participación, incidiendo lógicamente en el resultado final de la propia consulta, singularmente en la hipótesis de que la mayoría de los grupos municipales aceptaran que el resultado de la consulta fuera vinculante, lo cual con toda seguridad conllevaría un incremento de la participación ciudadana.
De esta forma, la convocatoria de una consulta ciudadana con un eventual compromiso de aceptación vinculante por parte de los grupos municipales vulnera su naturaleza consultiva, trasladando al cuerpo de partícipes de la ciudadanía municipal, no coincidente con el cuerpo electoral, la potestad decisoria sobre asuntos de relevancia municipal.
Por tanto, debe ser estimada la impugnación”.
No podemos compartir la apreciación de la Sala. La declaración de compromiso de los grupos políticos carece por completo de vinculación jurídica para el propio grupo político y, con mayor razón, para los órganos de gobierno del Ayuntamiento. De hecho, es innegable que, con independencia de la existencia o no de dicho precepto (que —obsérvese— no obliga, sino que invita a los grupos políticos a expresar tal compromiso), los grupos políticos, a iniciativa propia, podrían manifestar tales declaraciones de exclusivo valor político (como, por cierto, ya sucede en la práctica).
La declaración de compromiso de los grupos políticos carece por completo de vinculación jurídica para el propio grupo político y, con mayor razón, para los órganos de gobierno del Ayuntamiento.
Finalmente, se impugnó el art. 75.3 del RPC, según el cual no se pueden formular consultas:
“[…]
b) Que se refieran a materias sobre las que se esté ejecutando algún tipo de contrato suscrito por el Ayuntamiento de Barcelona, en caso de que la celebración de la consulta pueda producir perjuicios cuya reparación sea difícil o imposible.
c) Cuando el Ayuntamiento esté tramitando un expediente de contratación sobre la materia objeto de la consulta, en caso de que la celebración de la consulta pueda producir perjuicios cuya reparación sea difícil o imposible. […]”.
En este punto la Sala aprecia lo siguiente:
“La exclusión de las consultas con ocasión de tramitarse o ejecutarse un contrato por parte del Ayuntamiento no aparece justificada, ni tampoco resulta comprensible la referencia a los potenciales ‘perjuicios cuya reparación sea difícil o imposible’ que pueda producir la ‘celebración’ de la consulta, cuando se trata de consultas ciudadanas no vinculantes. Esta mención a los potenciales perjuicios aparece relacionada con lo establecido en el art. 77.4 del RPC, al que posteriormente se hará referencia, el cual introduce la posibilidad de que exista un compromiso previo de los grupos municipales sobre la aceptación del resultado de la consulta, lo cual podría dotar de eficacia jurídica al resultado, como veremos, e incidir en las relaciones contractuales entabladas o en curso de formalizarse, lo cual es contrario a la naturaleza consultiva de esta institución de participación ciudadana.
Tampoco resulta justificada la limitación de las consultas a los contratos suscritos por el Ayuntamiento, lo cual da pie a que se consulte sobre contratos suscritos por otras Administraciones o por otras personas, en un ámbito de indefinición de la materia que puede ser objeto de la consulta ciudadana, en los términos ya examinados en el art. 77.1 del RPC.
Por tanto, concluimos que se vulnera el principio de seguridad jurídica, por lo que debe ser declarada su nulidad”.
Es decir, la Sala anuda estas prohibiciones de consultas a la consideración (antes tratada y rechazada) de que las consultas ciudadanas sean jurídicamente vinculantes, lo cual no se desprende de ningún precepto del RPC. Paradójicamente, se apela al principio de seguridad jurídica para anular lo que es una medida de cautela, que en nada se opone a la legislación estatal y autonómica, y que constituye un ejercicio responsable de la autonomía local. Y más sorprendente aún es la afirmación de “la limitación de las consultas a los contratos suscritos por el Ayuntamiento, lo cual da pie a que se consulte sobre contratos suscritos por otras Administraciones o por otras personas”, que es un puro juicio de intenciones, que obvia que la consulta debe versar sobre asuntos de competencia de la entidad local.
Autor/a: Severiano Fernández Ramos