La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), estableció que los convenios entre entidades públicas deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a 4 años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior, y solo admite una prórroga por un período de hasta 4 años adicionales (art. 49.h). Esa regulación resulta disfuncional cuando mediante los convenios interadministrativos se trata de prestar servicios o gestionar asuntos de interés común por un período superior a un cuatrienio o con carácter permanente, especialmente en el ámbito local y en la asistencia y cooperación que prestan las diputaciones a los municipios de su provincia respectiva. Ese limitado período lastra los planteamientos que contemplen tanto inversiones y su posible financiación mediante créditos, como la incorporación de nuevo personal, por cuanto la provisionalidad de aquella duración no se corresponde con los compromisos inherentes a estos recursos financieros y humanos, y aboca además a la precarización del empleo público.
Los convenios entre entidades públicas deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a 4 años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior, y solo admite una prórroga por un período de hasta 4 años adicionales.
Cumplidos ya seis años de la entrada en vigor de dicha ley, se formula una propuesta de modificación normativa que, con la adopción de las cautelas oportunas, corrija la disfuncionalidad señalada y solvente los problemas que plantea. No es un tema nuevo, pero volvemos sobre él atendido que el momento es especialmente oportuno al coincidir con la tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2023 (PLPGE)[1].
Sobre los antecedentes de la regulación de la LRJSP es oportuno recordar que la moción del Tribunal de Cuentas que la motivó, en ninguna de las dieciséis propuestas que formulaba hacía referencia a la limitación en la duración de los convenios[2]. También que, en el curso de la tramitación parlamentaria, fueron rechazadas diversas enmiendas que abogaban bien por la ampliación de tal duración, bien por la supresión de su limitación[3].
Ya en vigor la LRJSP, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre el límite de 4 años de duración de los convenios, y resaltar que “el tope temporal es, pues, subsidiario; rige en defecto de previsión legal o reglamentaria que disponga otra cosa”. Y añadir, respecto de la previsión sobre la limitación de también 4 años para la prórroga, que tal previsión se adopta “sin imposibilitar la regulación y la utilización del convenio como instrumento para atender necesidades duraderas o permanentes”(STC 132/2018, FJ 7.b)[4].
Así la cuestión, y sin perjuicio de las diferentes alternativas que formulamos en su día, circunscribimos en este momento la propuesta al ámbito del régimen local básico[5]. Esta se concreta en una adición a la regulación actual del artículo 57 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL)[6]. Concretamente, incluir un nuevo apartado con los siguientes términos:
“4. Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que con su formalización se presten servicios o se gestionen asuntos de interés común por un período superior al indicado o con carácter permanente, con expresión de las circunstancias y razones que lo acrediten y el cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.
La propuesta se justifica sobre las bases siguientes:
– La duración superior a 4 años queda amparada en razón de que con la formalización del convenio se presten servicios o se gestionen asuntos de interés común por un período superior al indicado o con carácter permanente, y lleva aparejada la exigencia de la expresión de las circunstancias y razones que acrediten uno u otro supuesto, cerrando así el paso a una utilización injustificada de tales posibilidades.
– La atribución al pleno de las entidades locales responde a la superación del plazo ordinario cuatrienal, previsión que cuenta con otros referentes normativos[7].
– El recordatorio sobre la observancia de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera añade un plus de rigor a la adaptación de ese compromiso más dilatado en el tiempo que el acuerdo entraña.
– Finalmente, permite el cumplimiento efectivo del mandato legal del artículo 57.3 de la LBRL que subordina el consorcio al convenio, al dotar a este también de la posibilidad de la duración indefinida, aspecto que, en la práctica, ha venido favoreciendo la tesis de la mayor viabilidad de los consorcios.
La propuesta formulada, pues, se acoge a la posibilidad de previsión normativa brindada por la propia LRJSP y resaltada por el Tribunal Constitucional, y pretende dotar de mayor eficiencia al instrumento de los convenios, una manifestación de las relaciones interadministrativas e intergubernamentales de cooperación, cuyo objetivo no es otro que la satisfacción del interés público y las necesidades de la ciudadanía. Una actividad convenial que alcanza, por otra parte, unas cifras ciertamente elevadas[8] y con una mayor presencia en el ámbito local. Y hacerlo en un aspecto tan relevante como su duración, de cuya articulación funcional depende, en buena medida, la viabilidad misma de la actuación que se quiere llevar a cabo mediante el convenio.
La propuesta formulada pretende dotar de mayor eficiencia al instrumento de los convenios, una manifestación de las relaciones interadministrativas e intergubernamentales de cooperación, cuyo objetivo no es otro que la satisfacción del interés público y las necesidades de la ciudadanía.
Como es obvio, no se trata de pasar miméticamente a fijar una duración indefinida para todos los convenios. En la propuesta se sigue considerando como primera opción la del período cuatrienal. Reiterado este límite, lo que se abre es la posibilidad de que las Administraciones locales puedan establecer una duración mayor, naturalmente adecuada a la naturaleza y al objeto del convenio, y de ahí la apelación a la correspondiente acreditación y al cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Ello requerirá de la necesaria justificación para que la propuesta sea aprobada por el pleno de la corporación local, y exigirá un pronunciamiento sobre el plazo de la vigencia.
Con este marco, el convenio indefinido será la opción última y, si se quiere, excepcional, reservada solo a los supuestos de necesidades permanentes cuya satisfacción demande una duración no limitada ab initio. En cualquier caso no debe olvidarse que la convenial es una relación bilateral o multilateral de carácter voluntario. En consecuencia, lo que compete a la legislación es articular los mecanismos para que esa relación se mantenga mientras perdure el consenso entre las Administraciones signatarias, en el sentido de que el instrumento formalizado es el idóneo para la satisfacción de esas necesidades permanentes a las que da cobertura. Porque si, en un momento dado, llega a desaparecer el consenso o el instrumento deviene ineficiente, indefectiblemente la relación se extinguirá, ya sea por mutuo acuerdo o por la denuncia del convenio o separación de una o más partes, derecho este cuyo ejercicio es consustancial a las relaciones jurídicas asentadas sobre la base de la voluntariedad.
Todo ello para que la dimensión temporal del instrumento jurídico se adecue a las características y las necesidades de la realidad que quiere regular, de manera que, si estas son permanentes o de larga duración, los Gobiernos y las Administraciones locales no se vean forzados a aprobar y formalizar convenios con una duración de 4 años, primero, y después una prórroga adicional, de 4 más, para finalmente tener que buscar la manera de poder continuar cumpliendo con su obligación de satisfacer las necesidades demandadas.
Autor/a: Petra Mahillo García y José Luis Martínez-Alonso Camps
[1] El tema lo tratamos con más detalle en:
Mahillo y Martínez-Alonso (2020). ¿Convenios interadministrativos de duración cuatrienal para satisfacer necesidades permanentes? Especial referencia a la cooperación local. QDL, 52, 140-159. Disponible en: https://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/1977/05_MAHILLO_P141_160_QDL_52.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
Y para completar la argumentación a él nos remitimos.
Sobre la tramitación del PLPGE/2023, consúltese P.G.E. 2023 – Congreso de los Diputados.
[2] La Moción sobre la necesidad de establecer un adecuado Marco Legal para el empleo del Convenio de Colaboración por las Administraciones Públicas, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, fue publicada en el BOE núm. 64, del 15.3.2013; disponible en: https://www.boe.es/boe/dias/2013/03/15/pdfs/BOE-A-2013-2853.pdf.
[3] Sobre el detalle de las enmiendas nos remitimos a nuestro trabajo (2020: 146-147), y al enlace de las Cortes Generales: https://www.congreso.es/busqueda-de-iniciativas?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=X&_iniciativas_id=121%2F000154.
[4] https://www.boe.es/boe/dias/2019/01/15/pdfs/BOE-A-2019-457.pdf.
[5] Las demás propuestas, relativas al régimen local de Cataluña o a la misma LRJSP, se pueden consultar en nuestro trabajo (2020: 152-156).
[6] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392&p=20211229&tn=1#a57.
[7] Así, en la DA 2.ª2 de la L 9/2017, de Contratos del Sector Público, y el artículo 174.5 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el RDLeg. 2/2004, que atribuyen al pleno la competencia cuando se supera el plazo de 4 años en relación con los contratos públicos y los compromisos de gasto de carácter plurianual, respectivamente.
[8] Circunscrito a Cataluña, el Registro de Convenios de colaboración y cooperación muestra las siguientes cifras: 2019 (3767), 2020 (4225) y 2021 (4301); consulta efectuada el 9.10.2022; para su consulta, véase Registre de convenis de col·laboració i cooperació. Departament de la Presidència (gencat.cat).